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Réformer les institutions plutôt qu’une 6e République      
Article Huffingtonpost
samedi 18 mars 2017

 

Le thème de la "démocratie" s’est invité dans la compétition électorale. On ne peut que s’en réjouir. Les circonstances y ont fortement contribué. Certains des principaux candidats à l’élection présidentielle affichent leur volonté d’instaurer une Sixième République ou d’amender profondément la Constitution à la veille de son soixantième anniversaire. Ces prétendants à la magistrature suprême recueillent en intentions de vote cumulées, à en croire les enquêtes d’opinion, près de 50% des suffrages des électeurs (MM. Mélenchon, Hamon, Mme Le Pen). C’est dire que leurs propositions rencontrent un certain écho chez les électeurs, voire une approbation certaine. Pour cette raison, il faut s’y attarder et y apporter une contradiction, les partisans d’une évolution raisonnable de la Cinquième République ferraillant peu contre ces projets intellectuellement plaisants et séduisants à l’oreille.

Changer de Constitution ? Pourquoi ? A s’en tenir aux arguments avancés, les institutions seraient déconnectées de la société. La République serait oligarchique. L’hyper présidentialisme détruirait toute forme de compromis politique. Le Parlement ne serait que le godillot de l’Exécutif. Les parlementaires représenteraient mal le peuple. Le citoyen serait délaissé à son sort entre les consultations électorales décisives... Bref, le régime politique ne fonctionnerait plus normalement au point d’être paralysé et englué dans un conservatisme qui empêche toute respiration démocratique. Il faut donc changer de régime constitutionnel pour lui préférer un système politique que l’on nous présente comme enchanté ; celui où le citoyen serait au cœur du pouvoir décisionnel.

Soutenir que la Constitution de 1958 est irréprochable serait tout aussi excessif. Toutefois, la Cinquième République peut être créditée de plusieurs acquis : stabilité politique et adaptabilité institutionnelle. Pensons aux grandes alternances, à la cohabitation, aux gouvernements privés de majorité absolue, à la mutation du système partisan, à la réactivité face aux crises aux multiples contours, à l’émergence de puissances politiques locales, à la transformation du système juridique sous l’effet du droit européen, au développement du contrôle de constitutionnalité des lois... autant de réalités qui montrent la capacité des institutions actuelles à digérer des évolutions profondes de la société et du rôle de l’Etat dans un monde en mutation. Sous l’effet de réformes constitutionnelles (24 depuis 1958), des interprétations politique et juridictionnelle des dispositions constitutionnelles ainsi que des conventions politiques, la Constitution est un texte vivant.

On reproche à la Cinquième d’abriter un système de concentration présidentielle des pouvoirs qu’une irresponsabilité du Chef de l’Etat rend insupportable. Rétablissons la vérité : la prééminence du président de la République, s’explique non par ses compétences – limitées – mais par le soutien d’une majorité législative. A défaut, le Président est sinon faible, du moins réduit à une impuissance décisionnelle et cantonné à exercer, le cas échéant et dans certaines circonstances, un pouvoir d’empêcher (cohabitation). Privé du soutien parlementaire et le Président se retrouve comme dépouillé et obligé de se recroqueviller sur ses prérogatives constitutionnelles qui le cantonnent à une fonction d’arbitrage. Soutenu par une majorité indisciplinée, le Président sera contrarié dans l’exécution de son programme.

C’est en 1962 que le gouvernement présidentiel s’impose. Non pas du fait de l’élection directe du Président par les citoyens (celle-ci intervient en décembre 1965) mais de l’émergence du fait majoritaire. L’alliance entre le Président et les députés lui assure un rôle essentiel et décisif dans la détermination de la politique nationale et la gestion des affaires de l’Etat. Le quinquennat adopté en 2000 par le peuple français et l’organisation des élections législatives après l’élection présidentielle décidée en 2001 renforcent l’orientation présidentialiste des institutions mise à mal par trois cohabitations. Il en résulte depuis un sentiment de puissance présidentielle, sans contre-pouvoir. Sentiment seulement car tous les Présidents ont en réalité exercé pleinement leurs prérogatives lorsqu’ils pouvaient compter sur le soutien d’une majorité législative pour imprimer leur marque sur leur mandat et réduire à une fonction d’exécutant le Premier ministre et le gouvernement alors même que l’article 20 de la Constitution énonce que de dernier "détermine et conduit la politique de la Nation". Les primaires ouvertes organisées par les principales formations politiques de gouvernement s’inscrivent dans cette démarche, quand bien même elles excitent les égos, creusent artificiellement des différences entre les candidats et finissent par affaiblir au final celui qui accède à la présidence, incapable qu’il se retrouve à rassembler et à assurer une cohérence au sein de sa majorité alors même qu’il est impliqué au quotidien dans l’action politique. Fait majoritaire, calendrier électoral, primaires, autant d’ingrédients du présidentialisme extérieurs à la Constitution.

Les tenants d’une nouvelle Constitution ou d’une Constitution profondément remaniée ont dès lors beau jeu de dénoncer la présidentialisation excessive et d’insister sur l’écart grandissant entre les gouvernants et les gouvernés. Vieille rhétorique populiste qui fonctionne toujours. Le thème de la "démocratie participative" est porteur, celui sous-jacent de l’antiparlementarisme toujours populaire. Les programmes en question réclament à l’unisson l’instauration d’une "vraie" démocratie qui reposerait sur l’implication directe des citoyens dans la vie politique entre les consultations électorales (démocratie continue). La fièvre consultative comme solution au prétendu désordre politique et à l’incompétence de nos gouvernants d’agir dans le sens voulu par le peuple, voilà la solution proposée.

Qu’en penser ? Toutes les critiques ne sont pas infondées. Pour autant, elles ne justifient pas une nouvelle Constitution. Il faut bien comprendre que les maux actuels du fonctionnement de la Cinquième République doivent peu à la Constitution mais beaucoup aux interprétations politiques des gouvernants.

Le référendum existe pour réviser la Constitution comme pour les textes portant sur les réformes économiques, sociales et environnementales. Il est exceptionnellement actionné par l’Exécutif. Est-ce de la faute de la Constitution ? Elargir le champ référendaire et instituer le référendum abrogatif est chose envisageable mais gouverne-t-on à coup de consultations populaires ? L’admettre c’est d’avance décrédibiliser la représentation nationale, préférer les solutions tranchées (oui-non) à celles négociées et plus modérées, entretenir les divisions au sein de la société et supposer comme acquis l’intérêt et la participation des citoyens. Tocqueville considérait que la véritable démocratie était municipale. Il n’avait pas tort. C’est à ce niveau qu’il faut agir avec plus de détermination. La prééminence présidentielle se nourrit du résultat des élections législatives favorable au Président. N’est-ce pas le peuple qui le veut ainsi ? L’irresponsabilité politique du Président insupporte. Mais si la Constitution protège le Président le temps de son mandat, elle ne lui impose pas de s’accrocher au pouvoir ! Souvenons-nous de la démission du Général de Gaulle au soir du référendum perdu de 1969. Qu’en est-il aujourd’hui ? Qu’un Président perde les élections législatives à la suite d’une dissolution, il se maintient ! Qu’un Président perde une consultation référendaire décidée par lui, il se maintient toujours ! Dans tous ces cas, la Constitution n’est pas fautive. La démission pourrait être imposée. Cela relève de la révision constitutionnelle, non du changement de Constitution ! Quant au Parlement, ses compétences n’ont cessé de se renforcer sous l’effet des réformes constitutionnelles et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Le renforcer encore ? Mais pour quoi faire ? Lorsqu’ils ne délèguent pas leur compétence au gouvernement (ordonnances), les parlementaires légifèrent trop, souvent des questions très secondaires, provoquant une inflation législative depuis longtemps dénoncée et à laquelle la jurisprudence n’est pas étrangère ! Le gouvernement use-t-il des moyens dont il dispose pour conserver son domaine réglementaire ? Presque jamais. Est-ce là encore la faute de la Constitution ? Quant au fameux 49 alinéa 3 de la Constitution, violente-t-il réellement l’expression parlementaire ? Sur 243 textes définitivement adoptés depuis 2012 (hors conventions internationales), 2 seulement ont fait l’objet d’un engagement de responsabilité. Le supprimer ? Pense-t-on aux conséquences sur la stabilité politique et la capacité décisionnelle de l’Etat en l’absence d’une majorité absolue au Parlement alors même que le gouvernement conduit et détermine la politique de la nation.

Et que dire de la centralité de l’élection et de la fonction présidentielles. Pour y mettre fin et redonner sens au dialogue gouvernement-majorité législative sans marginaliser le Président de la République tout en conservant au régime son empreinte représentative, la voie législative suffit si l’on entend conserver le quinquennat : inverser l’ordre des élections afin que les élections législatives précèdent l’élection présidentielle. De la sorte, le peuple se prononcera sur un projet collectif et un programme défendus par des formations politiques qui seront mis en œuvre par un gouvernement dont la direction reviendra au leader de la majorité ou à une autre personnalité suffisamment consensuelle si le prétendant naturel devait être empêché. L’élection présidentielle serait maintenue mais la bataille pour l’Elysée ne ferait que confirmer, ou pas, les élections législatives. Elle ne serait plus décisive. Le Premier ministre en sortirait renforcé. Il serait le véritable chef de la majorité. On remettrait ainsi à l’endroit les institutions en gommant les excès du présidentialisme tout en conservant un parlementarisme majoritaire, seul capable de garantir une stabilité institutionnelle et politique à la condition de maintenir un mode de scrutin essentiellement majoritaire et de conserver les principaux mécanismes du parlementarisme rationalisé. Il resterait à débattre de la nécessité de maintenir le droit présidentiel discrétionnaire de dissoudre l’Assemblée nationale, voire celle d’instituer un mandat présidentiel non renouvelable et de sa durée.

Les faiseurs de système doivent méditer cette loi non écrite dont témoigne notre riche histoire constitutionnelle : La Constitution est ce que ses interprètes disent ce qu’elle est, et le régime politique est ce que les acteurs politiques en font.



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