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Révisionnisme constitutionnel. Bonnes questions, réponses discutables.      
jeudi 29 septembre 2016

 

La fin du quinquennat est propice semble-t-il aux propositions de révision de la Constitution, pour ne pas dire de changement de République mais sans le dire vraiment. Nathalie Kosciusko-Morizet (candidate à la primaire de la droite) comme Claude Bartolone (président PS de l’Assemblée nationale) ou encore Karine Berger (députée PS), voire François Hollande lui-même, proposent la suppression du Premier ministre, ce qui revient à mettre en place un régime présidentiel (lire article du Pr. Blachèr + Emission débats SudRadio).

Deux ministres, MM Mandon et Fekl ont remis au Président de la République la semaine dernière un document concernant la réforme des institutions, thème qui sera abordé par le chef de l’État au début du mois prochain. Ils ne se situent pas dans l’optique des responsables politiques précités.

Dans la besace, une modification de l’article 9 de la Constitution qui assure la direction présidentielle du gouvernement : " Le Président de la République préside le conseil des ministres. " En apparence la réforme proposée est anodine. En réalité elle est redoutable. C’est, d’une certaine façon, renouer avec l’esprit de la Troisième et Quatrième République où le véritable patron du conseil des ministres était le chef du gouvernement (d’où l’appellation de Président du Conseil) même si le chef de l’État y participait mais sans jamais être en mesure de décider. La proposition du rapport Mandon-Fekl ôte donc une prérogative fondamentale au Président de la République, le privant d’un important pouvoir de décider de la conduite de la politique gouvernementale. En effet, non seulement le chef de l’État n’aura plus son mot à dire sur les projets de texte (loi, décret) mais également sera écarté des nominations des hauts fonctionnaires, comme de la signature des ordonnances.

En effet, l’inscription du projet de loi ou d’ordonnance à l’ordre du jour du conseil des ministres est décidée par le Président de la République. Elle intervient dans le cadre du programme de travail du Gouvernement qui fait l’objet d’un examen semestriel et d’une programmation de l’ordre du jour du conseil des ministres sur 5 semaines qui est actualisée chaque semaine. Lui ôter cette prérogative revient à l’écarter du processus décisionnel de l’Exécutif.

On rappellera par ailleurs qu’en application du troisième alinéa de l’article 13 de la Constitution, sont nommés en conseil des ministres les conseillers d’État, le grand chancelier de la Légion d’honneur, les ambassadeurs et envoyés extraordinaires, les conseillers maîtres à la Cour des comptes, les préfets, les représentants de l’État dans les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 et en Nouvelle-Calédonie, les officiers généraux, les recteurs des académies et les directeurs des administrations centrales. En application de l’ article 1er de l’ordonnance du 28 novembre 1958, il est également pourvu en conseil des ministres aux emplois de direction dans les établissements publics, les entreprises publiques et les sociétés nationales quand leur importance justifie l’inscription sur une liste dressée par décret en conseil des ministres (voir sur ce point le décret n° 59-587 du 29 avril 1959, modifié à de nombreuses reprises, notamment par le décret n° 85-834 du 6 août 1985) ; à défaut d’une telle inscription, la nomination dans ces emplois est prononcée par le Président de la République dans les conditions du droit commun. Des dispositions législatives ou réglementaires particulières ont également prévu, en dehors des cas énumérés au point précédent, la délibération en conseil des ministres de certaines nominations. Ces dispositions ne sont pas conformes à l’ordre constitutionnel des compétences, en tout cas pour celles d’entre elles postérieures à l’ ordonnance du 28 novembre 1958 susmentionnée (CC, n° 86-217 DC du 18 septembre 1986). Toutefois, dès lors qu’elles n’ont pas été modifiées ou censurées par le juge, il convient de les appliquer. Il est d’usage aussi, bien qu’aucun texte ne le prévoie explicitement, de pourvoir en conseil des ministres aux emplois supérieurs pour lesquels la nomination est laissée à la décision du Gouvernement (décret n° 85-779 du 24 juillet 1985). Sont enfin également soumises au conseil des ministres, en vertu de l’usage, les élévations aux dignités de grand’croix et de grand officier dans l’ordre national de la Légion d’honneur et dans l’ordre national du Mérite, les nominations et promotions au grade de commandeur dans l’ordre national de la Légion d’honneur, ainsi que les nominations et promotions à titre exceptionnel dans l’ordre national de la Légion d’honneur.

Il est certain que si une telle proposition venait à voir le jour, tout le système actuel serait bouleversé. Le Président serait déconnecté de la Haute fonction publique et les textes principaux du gouvernement échapperaient à sa vigilance et à son contrôle. C’est une révolution à laquelle invitent les deux ministres.

Le choix de cette orientation peut être défendu, voire souhaité à certains égards. Mais il faut être cohérent. Comment peut-on prétendre écarter le président de la République de la définition de la politique gouvernementale dès lors que le gouvernement est en place par la grâce de l’élection présidentielle. Le président nomme les membres du gouvernement sur la base de son programme. Se présenter au-devant des citoyens sur un programme nécessite que celui qui le porte puisse en orienter les principales traductions législatives, réglementaires et politiques. Que serait un président de la République élu sur un programme mais sans influence sur un gouvernement et la politique législative suivie ? Un triste sire qui se contenterait de contester, de critiquer les choix gouvernementaux, de maugréer dans son bureau de l’Élysée ? Quid de sa responsabilité ? Quid de l’unité de l’Exécutif ? En matière de Défense ou de relations internationales, comment le Président de la République pourrait-il représenter la France et parler en son nom à partir du moment où il n’aura aucune influence sur les choix du gouvernement ? La politique intérieure et la politique extérieure ne sont pas étanches. Elles interagissent en permanence entre elles. La comparaison avec les États-Unis serait intéressante à mener. En tout état de cause, la suppression de l’article 9 de la Constitution conduit à revisiter d’autres articles de la Constitution et pas des moindres, dont l’article 6 (et 7) relatif à l’élection directe du chef de l’État. A moins de considérer que les candidats à l’élection présidentielle se présenteront devant les français en leur expliquant qu’ils ne disposeront pas des moyens juridiques et politiques d’appliquer leur programme. A n’en pas douter la mesure proposée mérite une profonde réflexion car elle altère très profondément le fonctionnement de la Cinquième République. Elle institue une Sixième République sans le dire expressément, tellement cette futuriste République est associée dans l’esprit public à la Quatrième République, mal aimée et surtout mal comprise. Doit-on rappeler que son échec n’est pas le fait exclusivement de ses dispositions mais ses interprétations politiques et des conventions constitutionnelles (accords politiques) qui l’ont totalement dénaturée ?

Cette nouvelle orientation assumée par les auteurs du rapport est également partagée par le sénateur Gorce qui a rendu un rapport issu d’un travail de réflexion du groupe socialiste au Sénat. Si ce dernier n’entend pas revenir sur l’article 9, il suggère des réformes importantes dont le retour au septennat mais non renouvelable cette fois-ci. Cette suggestion est parfaitement justifiée et argumentée. Il s’agit de détacher le président des contingences quotidiennes, de lui permettre de représenter la France et d’impulser les politiques gouvernementales sur le temps long.

Ce rapport comme le rapport Mandon-Fekl contiennent d’autres propositions importantes comme la refondation du bicamérisme, la réduction drastique du nombre de parlementaires, la motion de censure ministérielle (Gorce). Ils insistent sur la nécessité de ressourcer la démocratie en permettant aux citoyens de prendre part aux débats publics en initiant les décisions (référendum d’initiative populaire) ou en contribuant à l’écriture de la loi. L’embellie constatée pour ce qui est improprement présentée comme la démocratie participative (comme si la participation n’était pas au fondement même de la démocratie) mérite réflexion. Un fait : lorsque les citoyens ont la faculté de s’exprimer directement, leur participation massive n’est pas assurée. Le cas suisse est intéressant : on ne cesse de vanter les mérites de la démocratie helvète. Mais le taux de participation moyen aux référendums dépasse rarement les 40% les bonnes années, c’est-à-dire lorsque sont organisées des consultations ayant pour objet l’Europe, la sécurité, les étrangers et le droit du travail. En dehors de ces champs, la participation est faible. En France le constat est navrant.

Depuis une loi du 4 février 1995, seuls les référendums locaux consultatifs étaient autorisés. La réforme constitutionnelle sur la décentralisation de 2003 a rendu possible les référendums locaux à caractère décisionnel organisés par une collectivité locale. Un taux minimum de 50 % de participation est requis pour que la consultation ait une valeur décisionnelle. L’une des dernières consultations de ce type, en septembre 2015, concernait l’armement de la police municipale dans la ville de Beauvais (Oise). Le taux de participation n’avait alors pas atteint 20 %. Quelques mois plus tôt, un référendum régional était organisé sur l’implantation d’une nouvelle gare TGV en Lorraine (enjeu environnemental fort, mobilisation contre le projet massive). Résultat : oui écrasant mais participation à peine supérieure à 10% ! Autre exemple récent : la commune de Montgeron a organisé une consultation sur le PLU qui intéresse tous les habitants de la commune. 84% d’abstention (18 septembre). C’est en moyenne ce que l’on constate sur les consultations qui concernent des questions d’intérêt purement local sans aucune raisonnance, médiatisation et politisation au plan national.

La démocratie dite "participative" est un outil, certainement pas la solution aux maux prétendument gravissimes de notre organisation politique. Le recours au peuple est un beau slogan qui ne coûte pas cher. La réalité est plus cruelle en terme d’efficacité et de résolution des problèmes.

Plutôt que de chercher à s’en remettre aux citoyens, il conviendrait peut-être de traiter le problème de la distance entre gouvernants et gouvernés à la racine, à savoir le rôle, la place et la responsabilité de l’élu. Déjà ! Pour modeste qu’elle soit, la proposition consistant à organiser les élections législatives avant l’élection présidentielle permettrait de centrer la vie politique sur les programmes des partis, de donner au futur premier ministre toute légitimité en raison de son lien avec la majorité législative dont il serait chargé d’appliquer le programme approuvé par une majorité de français. La réforme aurait aussi ce mérite d’éteindre le concours des égo que représentent les primaires, véritables dévoiements de l’élection présidentielle et, plus grave, des institutions.

Ce n’est pas la démocratie qui est en crise (non-sens s’agissant de l’expression directe du peuple), c’est le régime représentatif (élus). Soyons lucides pour agir.



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