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Constitution. Terrorisme. Révision.      
jeudi 3 décembre 2015

 

Les changements juridiques et politiques décidés par l’exécutif après les attentat du 13 novembre se poursuivent. Le projet de loi réformant la Constitution annoncé par François Hollande après les attentats de Paris devrait être présenté le 23 décembre en conseil des ministres. Il s’agirait de permettre l’instauration de l’état d’urgence pendant une durée maximale de six mois, et la déchéance de nationalité des binationaux condamnés pour acte de terrorisme. La législation permet déjà de déchoir de la nationalité un binational quand celui-ci se comporte en fait comme le national d’un pays étranger. L’article 25-1 du Code civil précise ainsi que seules les personnes françaises depuis moins de dix ans peuvent être privées de la nationalité. Le délai est étendu à quinze ans pour un « crime ou délit constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation ».

A dire vrai, la réforme n’est pas juridiquement nécessaire, du moins des doutes subsistent à lire la jurisprudence constitutionnelle. Comme il l’avait déjà fait en 1996 dans un autre dossier, « que les personnes ayant acquis la nationalité française et celles auxquelles la nationalité française a été attribuée à leur naissance sont dans la même situation, mais que la différence de traitement instituée dans le but de la lutte contre le terrorisme ne viole pas le principe d’égalité ». Les Sages ont donc estimé qu’il n’est pas illégitime pour l’État, confronté à un auteur d’actes de terrorisme ou de haute trahison, de se montrer plus sévère à l’égard de celui à qui il avait accordé la nationalité française qu’à un autre, né Français réservant son appréciation pour ce dernier cas. En tout cas, on pourrait admettre une déchéance judiciaire (comme dans le cas initial de la loi du 10 août 1927) pour les personnes nées françaises qui présenterait toutes les garanties pour le justiciable, en tout cas au moins égales à la déchéance administrative ce qu’elle aujourd’hui. De la sorte, l’inconstitutionnalité pourrait être évitée.

La majorité du Congrès nécessaire si la voie parlementaire de la révision est privilégiée. Devant le Parlement réuni en congrès à Versailles le 16 novembre, François Hollande avait notamment proposé de créer un "régime civil d’état de crise" allant au-delà de l’actuel état d’urgence, qui ne figure pas dans la Constitution, et d’élargir les possibilités de déchéance de la nationalité française. L’opposition de droite mais aussi une partie de la gauche ont fait part de leur scepticisme sur cette réforme constitutionnelle qui nécessiterait, pour être adoptée, soit le soutien d’une majorité des trois cinquièmes du Congrès réunissant députés et sénateurs, soit l’organisation d’un référendum.

Perte, retrait et déchéance de nationalité. Que dit la législation ?

En l’état, le code civil prévoit trois éventualités dans lesquelles la nationalité française peut se trouver soustraite : la perte, le retrait et la déchéance de nationalité.

1. La perte de nationalité

La perte de nationalité recouvre des situations diverses :

– déclaration de souscription d’une nationalité étrangère par une personne majeure résidant habituellement hors de France (article 23 du code civil) ;

– répudiation par les enfants nés hors du territoire national si l’un des ascendants n’est pas français ou en cas de mariage avec un étranger (articles 23-3 et 23-5 du même code) ;

– sur demande d’un Français, même mineur, sur autorisation gouvernementale (article 23-4) ;

– par jugement pour les nationaux qui n’ont pas la possession d’état de Français et ne résident pas en France (article 23- 6) ;

– à l’initiative du Gouvernement, par décret, à l’encontre de ceux qui se comportent comme les nationaux de pays étranger dont ils ont la nationalité ou qui occupent un emploi dans une armée, une organisation internationale ou un service public étranger en dépit de l’injonction qui leur a été faite de cesser ces activités (articles 23-7 et 23-8).

Dans cette dernière hypothèse, la procédure préalable à la perte de nationalité est fixée par les alinéas 2 et 3 de l’article 23-8 du code civil et par l’article 60 du décret n° 93-1362 du 30 décembre 1993 : le Gouvernement adresse à l’intéressé une injonction de cesser ses activités dans le pays étranger dans un délai qui ne peut être inférieur à quinze jours et supérieur à deux. Cette injonction est adressée en la forme administrative ou par lettre recommandée avec accusé réception. À défaut de domicile connu, un avis informatif est publié au journal officiel. Cette notification ou cet avis fait courir le délai mentionné dans l’injonction. À l’issue de ce délai, si l’injonction n’est pas suivie d’effet, le Gouvernement pourrait prendre un décret après avis du Conseil d’État. Si l’avis du Conseil d’État était défavorable, le décret devrait être pris en conseil des ministres. L’article 27-3 du code civil, qui renvoie à l’article 23-8, impose que l’intéressé soit alors mis à même de produire ses observations. Le décret est motivé et notifié à l’intéressé pour déclencher le délai de recours contentieux devant le Conseil d’État.

2. Le retrait de nationalité

Le retrait de nationalité (article 27-2 du code civil) est une décision à la disposition du Gouvernement, prise par décret après avis conforme du Conseil d’État, lorsque l’administration découvre qu’un étranger naturalisé ne satisfait plus aux conditions légales dans l’année suivant la publication du décret de naturalisation.

Un tel retrait intervient également si l’étranger naturalisé a frauduleusement bénéficié de son intégration à la communauté nationale, la mise en œuvre de la procédure pouvant alors intervenir dans un délai de deux ans à compter de la découverte de la fraude (mensonge, dissimulation d’informations…).

Sur le plan jurisprudentiel, la Cour de justice de l’Union européenne, en réponse à une question préjudicielle qui lui avait été soumise par un tribunal allemand a indiqué dans un arrêt du 2 mars 2010 que si, effectivement, « le droit de l’Union, notamment l’article 17 CE, ne s’oppose pas à ce que l’État membre retire à un citoyen de l’Union européenne la nationalité de cet État membre acquise par naturalisation lorsque celle-ci a été obtenue de manière frauduleuse », c’est « à condition que cette décision de retrait respecte le principe de proportionnalité ». Elle a précisé qu’ « il convient lors de l’examen d’une décision de retrait de la naturalisation, de tenir compte des conséquences éventuelles que cette décision emporte pour l’intéressé et, le cas échéant, pour les membres de sa famille, en ce qui concerne la perte des droits dont jouit tout citoyen de l’Union. Il importe à cet égard de vérifier, notamment, si cette perte est justifiée par rapport à la gravité de l’infraction commise par celui-ci, au temps écoulé entre la décision de naturalisation et la décision de retrait ainsi qu’à la possibilité pour l’intéressé de recouvrer sa nationalité d’origine ».

3. La déchéance de nationalité

La déchéance de nationalité (article 25 du code civil) constitue la forme la plus grave de remise en cause de la nationalité, puisqu’elle vise à retirer la nationalité à toute personne qui l’a acquise en dehors de la filiation – les Français par filiation s’en trouvant exclus depuis une loi du 7 avril 1915 – en raison de son indignité ou de son manque de loyalisme.

Dans sa rédaction issue de la loi n° 98-170 du 16 mars 1998 relative à la nationalité, l’article 25 du code civil énumère quatre cas dans lesquels la déchéance de nationalité peut se trouver prononcée :

– une condamnation pour un acte qualifié de crime ou délit constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou pour un crime ou délit constituant un acte de terrorisme ;

– une condamnation pour un acte qualifié de crime ou de délit prévu et réprimé par le chapitre II du titre III du livre IV du code pénal (atteintes à l’administration publique commises par des personnes exerçant une fonction publique) ;

– une condamnation pour soustraction aux obligations du code du service national ;

– enfin, le fait de s’être livré au profit d’un État étranger à des actes incompatibles avec la qualité de Français et préjudiciables aux intérêts de la France. Ces actes n’ont pas besoin d’avoir été sanctionnés par un jugement devenu définitif mais sont appréciés par l’administration, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir.

Initialement, une cinquième éventualité était prévue : celle d’une condamnation en France ou à l’étranger pour un acte qualifié de crime par la loi française et ayant entraîné une condamnation à une peine d’au moins cinq années d’emprisonnement. La loi du 16 mars 1998 l’a supprimée alors que cette possibilité permettait de sanctionner les ressortissants nationaux d’origine étrangère dont le comportement s’était particulièrement mal illustré dans les dix années suivant leur acquisition de la nationalité française.

La déchéance de nationalité est une procédure bornée dans le temps, puisque les faits susceptibles de justifier la mise en œuvre de cette sanction doivent s’être produits dans un délai de dix ans à compter de la date d’acquisition de la nationalité. Ce délai est porté à quinze ans en cas de condamnation pour atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou acte de terrorisme.

La procédure suivie par le Gouvernement pour déchoir quelqu’un de la nationalité française lui impose de notifier dans un premier temps à l’intéressé les motifs de droit et de fait justifiant cette sanction administrative. À défaut de domicile connu, un avis informatif est publié au Journal officiel de la République française. L’intéressé dispose d’un délai d’un mois à dater de la notification ou de la publication de l’avis au Journal officiel pour faire parvenir au ministre chargé des naturalisations ses observations en défense. À l’expiration de ce délai la déchéance est prononcée par décret pris après avis conforme du Conseil d’État. Ce décret peut être contesté devant le Conseil d’État selon les conditions du droit commun, le juge administratif se limitant à exercer sur les motifs retenus par l’administration un contrôle restreint à la sanction des erreurs manifestes d’appréciation.

Le Conseil constitutionnel a jugé, dans sa décision n° 96-377 DC du 16 juillet 1996, que la déchéance de nationalité n’était pas en soi contraire à la Constitution, quand bien même elle rompait l’égalité entre ressortissants français, selon qu’ils se sont vus attribuer la nationalité française ou qu’ils l’ont acquise ; elle doit cependant être limitée dans le temps et fondée sur des motifs d’intérêt général, liés en l’espèce à des atteintes à l’État ou l’ordre public.

Néanmoins, conformément à la convention des Nations-Unies du 30 août 1961 sur la réduction des cas d’apatridie, l’article 23 de la loi du 16 mars 1998 relative à la nationalité a exclu qu’une personne puisse être déchue de la nationalité française si cette mesure a pour effet de la rendre apatride.

La déchéance de nationalité est une sanction individuelle qui n’a pas d’effet rétroactif et n’emporte en elle-même aucune conséquence sur l’attribution ou l’acquisition de la nationalité française dont ont pu bénéficier les membres de la famille de l’intéressé en raison du lien qui les unissait à ce dernier lorsqu’il avait la qualité de français. Elle n’emporte pas elle-même de conséquence directe sur le droit au séjour de l’intéressé.

Exceptionnelle dans sa portée, cette procédure l’est également dans sa mise en œuvre puisqu’elle n’a concerné que 21 cas entre 1973 et 2010, dont 7 cas liés à la préparation d’actes de terrorisme.



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