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49.3. Un fusil à un coup. Utile mais dangereux.      
mercredi 18 février 2015

 

« Arme nucléaire », « déni de démocratie », « coup de force contre le Parlement »… l’article 49.3 de la Constitution est paré de toutes les appréciations et qualificatifs négatifs depuis ses origines. On le dénonce, on s’offusque de la présence d’une telle règle dans la Constitution, on le dénigre systématiquement et pourtant…

Lorsqu’en 1958, il est décidé d’inscrire l’engagement de responsabilité du gouvernement sur un texte, il s’agit de permettre à l’Exécutif de gouverner sans majorité, c’est-à-dire sans majorité alternative pour exercer les responsabilités de l’Etat. Plus simplement, le 49.3 offre au gouvernement le moyen de conduire une politique législative contre une opposition hétéroclite, sans cohérence, et dans l’incapacité de montrer son unité en dehors d’un vote négatif à l’Assemblée nationale pour des motifs totalement opposés. La loi sur la croissance et l’activité sur laquelle le gouvernement Valls a engagé sa responsabilité ce 17 février est l’exacte et fidèle application du dispositif. Une coalition de « non » sans unité : les uns lui reprochent de dénaturer les idéaux de gauche, les autres d’être timorée dans sa volonté réformatrice… Les uns sont ultra-minoritaires, les autres le sont certes moins mais le sont tout de même. Aucune de ces minorités ne peut prétendre rassembler une majorité d’opinion convergente sur les motivations de leur opposition.

Dans ces conditions, le recours à l’article 49.3 de la Constitution décidé en urgence en un Conseil des ministres extraordinaire est pleinement justifié et salutaire. On entend ici et là les critiques habituelles : passage en force, adoption du texte sans vote… bref que du très classique en la matière. D’une part, il convient d’observer que le déclenchement de l’engagement de responsabilité du gouvernement survient au terme d’un très long débat parlementaire et de l’examen de près de 2000 amendements, dont 500 adoptés. Quand même… Ensuite, un vote est intervenu sur chacun des articles et de leur modification tout au long de la phase de discussion législative. Enfin, le dépôt d’une motion de censure par l’opposition parlementaire fournira l’occasion aux adversaires du texte de voter sur la motion après rappel de leur position. Certes, les parlementaires inscrits dans les groupes composant initialement la majorité présidentielle ne voteront pas la motion de censure, réduisant à néant ses chances d’adoption. Doivent-ils être pour autant frustrer et considérer que le gouvernement se moque de la représentation nationale ? Bien évidemment que non. L’Exécutif ne fait qu’utiliser une procédure validée par le peuple (faut-il le rappeler ?) et donc totalement légitime. Par ailleurs, placer un gouvernement nommé par un Président de la République dans l’impossibilité de traduire la politique définie par celui qui a été élu au suffrage universel direct, est-ce un signe de maturité et de responsabilité ? La réponse tombe sous le sens.

Utile, le 49.3 le démontre une nouvelle fois lorsque la majorité législative est frondeuse voire hostile mais sans cohérence le temps du débat sur un texte. Mais la mise en œuvre de ce mécanisme du parlementarisme rationalisé par un gouvernement privé de majorité absolue à l’Assemblée nationale le fragilise assurément. La révision constitutionnelle du 26 juillet 2008 est passée par là…

Jusqu’en 2008, un gouvernement pouvait user du 49.3 à volonté, plusieurs fois par session et plusieurs fois sur un même texte. Cette latitude permise par la Constitution a permis aux gouvernements minoritaires (absence de majorité absolue) de pouvoir se maintenir aux responsabilités (stabilité) sans craindre les humeurs passagères, conjoncturelles voire calculées des parlementaires. L’intérêt général pouvait primer sur les intérêts particuliers et égoïstes. L’absence de majorité alternative préservait la stabilité gouvernementale (l’adoption d’une motion de censure éventuellement déposée sur un texte doit recueillir la majorité absolue des membres de l’Assemblée nationale). Les gouvernements Barre et Rocard ont ainsi pu gouverner et moderniser la France dans une Europe déjà en pleine mutation et en crise. Ces premiers ministres ont en effet été mis dans l’obligation de recourir à de très nombreuses reprises et régulièrement au 49.3. L’un affrontait une cohabitation intra-majoritaire, l’autre gérait une majorité législative relative et peu disciplinée. Le défaut de solution politique de remplacement (donc cohérente) garantissait leur maintien aux affaires. La France avançait tant bien que mal sans connaître de crises institutionnelles, celles-là même qui causèrent la faillite des Républiques antérieures.

A l’occasion du cinquantenaire de la Constitution, une grande révision constitutionnelle est engagée. L’article 49.3 est dans le collimateur des parlementaires, députés surtout. Le résultat ne se fait pas attendre. Au nom de motifs inexacts et convaincus que désormais le quinquennat et la mise en ordre du calendrier électoral protègent le président de la république d’une cohabitation et le préservent d’une majorité législative relative oubliant l’épisode de 1988 (un président élu avec 54% des suffrages exprimés mais flanqué d’une majorité relative à la suite d’une dissolution prononcée immédiatement après sa réélection) et négligeant la fragilité des alliances électorales susceptible de faire perdre la majorité absolue au gouvernement (actuelle législature mais plusieurs exemples de divorce antérieurement sans conséquence sur la majorité législative), les parlementaires décidèrent de limiter l’engagement de responsabilité du gouvernement provoqué par lui aux textes financiers et à « un texte par session ». Un texte par session… Quelle imprudence !

Sans pouvoir développer dans le détail l’argumentation critique de cette nouvelle rédaction d’un article essentiel de l’équilibre institutionnel de la Ve République (cf. http://www.droitpublic.net/spip.php...), on doit observer que le Gouvernement Valls ne peut plus d’ici juin recourir au 49.3 sur un autre texte que celui qui fait l’objet aujourd’hui d’une motion de censure (en seconde lecture, la responsabilité pourra de nouveau être engagée). L’arme nucléaire tant dénoncée s’avère n’être qu’un fusil à un coup, donc inefficace en cas de tirs nourris. Quelles conséquences ? Aucune, si l’exécutif n’entend pas présenter au Parlement d’ici l’été des projets de lois moins clivants que le texte sur la croissance et l’activité. Plusieurs dans le cas contraire : affaiblissement des orientations fondamentales d’un texte législatif pour éviter l’effritement de sa majorité relative (groupe socialiste), report à la session suivante ou sine die de réformes prioritaires et structurelles pourtant indispensables au redressement économique de notre pays (comme l’intention prêtée à l’Exécutif de faciliter les dérogations aux 35 heures). Le gouvernement, pour surmonter ces difficultés, actionnera certainement d’autres ressources du parlementarisme rationalisé comme le vote bloqué. Mais dans toutes les hypothèses, le travail gouvernemental sera ralenti, voire compromis pour éviter l’affrontement avec une frange minoritaire de la majorité législative alors même que l’intérêt général commande d’agir vite et fort. Le gouvernement est d’une certaine façon et pendant quelques mois à la merci de « la minorité de sa majorité ». La stabilité gouvernementale est à ce prix.

Non, vraiment, les parlementaires en 2008 persuadés à tort de la stabilité inébranlable de l’Exécutif, de l’alliance indéfectible entre le Président et la majorité législative n’ont pas rendu service à la France.

Article publié huffingtonpsot.

Une proposition de loi constitutionnelle récente limitant encore davantage le 49.3



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