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49.3 de la Constitution. Opinion. Rappel.      
mercredi 18 février 2015

 

L’engagement de responsabilité du gouvernement Valls ce 17 février sur la loi sur la croissance est l’occasion de rappeler l’utilité mais surtout la fragilité de ce fer de lance législative depuis sa modification par le Constituant en 2008. Commentant la nouvelle rédaction d’une disposition décriée, nous avions insisté sur ses dangers encourus sur le bon fonctionnement des institutions (Une nouvelle Constitution ? LGDJ-Lextenso, 2011).

"L’article 23 du projet de loi constitutionnelle reprend l’essentiel de la proposition consensuelle avancée par le Comité Balladur. Il innove non dans la procédure, qui demeure strictement identique, mais dans le champ d’application du 49.3 désormais réservé aux lois de finances, aux lois de financement de la sécurité sociale et à un texte par session. Cette restriction ainsi envisagée et expliquée dans le Rapport du Comité par la nécessité de retrouver au fond une solennité depuis longtemps disparue appelle plusieurs observations et critiques lourdes, l’enjeu n’étant ni plus ni moins la stabilité de l’exécutif ; autant dire la pérennité de la Ve République. Car, à bien y regarder, le nouveau dispositif comporte en lui un potentiel extraordinaire de destruction du principal acquis de l’œuvre de Michel Debré : la stabilité gouvernementale.

1. Le caractère injustifié du champ limité de l’article 49, alinéa 3

Restreindre le déclenchement de la responsabilité du gouvernement sur un texte aux lois de finances, lois de financement de la sécurité sociale et à une loi à objet indéterminé (LOI) n’est pas raisonnable. Contrairement aux apparences, la pratique depuis 1958 ne plaide pas en faveur d’une telle amputation de l’étendue d’application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution.

Les données statistiques mise en avant dans le rapport du Comité démontreraient l’utilisation abusive de la procédure d’adoption d’un texte sans vote. A ce jour, par 82 fois le Premier ministre a demandé au Conseil des ministres l’autorisation d’engager la responsabilité de son gouvernement devant l’Assemblée nationale. L’opposition a répliqué par le dépôt de quarante-huit motions de censure dont une seule, celle de 1962 comme chacun le sait, a abouti à la « chute » du gouvernement. Il en découlerait une certaine forme de « banalisation » de la procédure. La mise en œuvre de la responsabilité déclenchée par le gouvernement en perdrait son aspect exceptionnel et solennel. Il faut pourtant se méfier des effets d’optique. Précisément, en l’espèce, les chiffres induisent facilement en erreur. Démonstration : le déclenchement du 49.3 l’a certes été à plus de quatre-vingt reprises, mais seulement sur quarante-six textes. Si l’on tient compte de cette dernière donnée, seule pertinente puisque ne tenant compte que du texte qui évidemment fait l’objet de plusieurs lectures parlementaires, la statistique avancée dans le rapport tombe de plus de 46% ! Au final, le chef du gouvernement ministre engage la responsabilité de son équipe sur un texte moins d’une fois par an. La dénonciation de la banalisation est, sous cet angle, beaucoup moins pertinente qu’une analyse purement comptable ne le laisse paraître. Sur ces 46 textes, on dénombre 13 lois de finances et de financement de sécurité sociale. L’objet budgétaire des textes constitue à l’évidence une source d’engagement de responsabilité gouvernementale sur initiative du chef du gouvernement, mais pas au point de constituer la majorité des lois concernées. Encore convient-il d’observer qu’une seule loi de financement de sécurité sociale fut concernée, l’essentiel des textes financiers étant finalement constitué des lois de finances de l’année et des collectifs budgétaires. Ainsi, à bien suivre la motivation initiale du Comité Balladur, il importerait de limiter le champ d’application du 49.3 aux seules lois de finances.

Autre explication avancée de la limitation matérielle de l’article 49.3 aux seules lois budgétaires : « L’examen de la nature des textes ainsi adoptés montre qu’il s’agit de projets qui ne sont pas tous appelés à passer à la postérité ». Etrange manière de hiérarchiser les textes, pour commencer. De très nombreux projets de texte non financiers importants pour un gouvernement ont, par ailleurs, bénéficié de l’application de l’arme lourde. Qu’on en juge par cette liste non exhaustive d’exemples empruntés à toutes les législatures concernées par l’application du 49.3 : programmation militaire, mode d’élection des membres du Parlement européen, nationalisations, liberté de la presse, aménagement du temps de travail, liberté de communication, réforme hospitalière, privatisations, statut de France télécom, libertés et responsabilités locales… Le 49.3 ne peut en conséquence est associé pour les textes non budgétaires à des réformes sans intérêt et sans importance.

L’article 23 du projet de loi constitutionnelle assouplit le dispositif issu du Comité en précisant que le 49.3 concerne un « autre texte par session ». Petite concession d’un intérêt discutable. L’objet indéfini de loi laisse penser qu’il s’agira d’un texte majeur du programme législatif de l’exécutif. Mais comment un Premier ministre peut-il savoir à l’avance la priorité de tel texte par rapport à tel autre texte ? Sur quoi reposerait une éventuelle hiérarchisation ? Comment le Premier ministre peut-il être certain - s’il a décidé d’envisager l’application du 49.3 à un texte spécifique - de ne pas avoir besoin d’y recourir sur un texte ou une disposition législative particulière non programmé€ initialement ? Il ne faut pas sous estimer le lien qui unit médiatisation et dépôt d’un texte législatif sur le bureau des assemblées parlementaires. A ces premières difficultés s’en ajoute une seconde : l’article 23 du projet énonce que pour ce texte honoré de la session parlementaire le Premier ministre « peut recourir à cette procédure … ». Cette précision placée après le dispositif limitant le 49.3 aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale phrase signifie t-elle que le Premier ministre peut engager seul le gouvernement sans autorisation du Conseil des ministres ? La question n’est pas illégitime à partir du moment ou une rédaction concurrente et dépourvue d’ambiguïté était offerte : Après les termes « lois de finances et de financement de la sécurité sociale » il eut été possible d’ajouter « ou un autre texte par session ». La clarification devra s’imposer sur ce point.

Enfin, la limitation matérielle de l’article 49.3 trouverait une ultime légitimation mise en avant par le Comité : la réforme de la discussion parlementaire plus respectueuse des droits des parlementaires et de l’opposition en particulier. Louable intention mais pour l’essentiel renvoyée aux règlements des assemblées, sans aucune garantie de transposition réglementaire. Par ailleurs, la discussion « concertée » pour l’aménagement des débats donnera toujours lieu à une décision majoritaire. Rien n’indique non plus que les membres de l’opposition se montreront raisonnables dans leur stratégie d’affrontement au gouvernement (l’usage abusif du droit d’amendement). Surtout cet argument mis en avant relève d’une analyse critiquable de l’utilisation qui a été faite du 49.3. Si la mise en œuvre de la procédure d’adoption d’un texte sans vote est une réplique à une stratégie d’obstruction parlementaire, c’est oublier que le 49.3 a essentiellement permis au Premier ministre de surmonter des majorités fragiles, soit précisément ce pour quoi il a été institué !

2. La dangerosité d’un 49.3 à usage restreint

Le 49.3 est l’arme lourde du parlementarisme rationalisé. La cible première est la stabilité ministérielle en permettant à l’exécutif de déterminer et de conduire la politique de la nation conformément à ses projets politiques approuvés directement par une majorité de citoyens. Son utilisation à quatre vingt deux reprises témoignent non pas d’un phénomène de banalisation mais d’une utilité certaine, et pas seulement circonscrite aux lois budgétaires.

Fondamentalement, le 49.3 a été pensé pour discipliner une majorité rétive et permettre à un gouvernement en difficulté sur un texte important de son point de vue de surmonter l’épreuve en responsabilisant les parlementaires. Les exemples ne manquent pas. Raymond Barre déclencha régulièrement le 49.3 pour surmonter la guérilla parlementaire menée par les opposants de gauche mais relayée sans états d’âme par une fraction importante des députés gaullistes, fidèles de l’ancien premier ministre Jacques Chirac. Sans le 49.3, jamais Raymond Barre n’aurait été en mesure de gouverner. Le chef de l’Etat était dans l’impossibilité de trouver une équipe ministérielle chargée de conduire la politique de la nation selon ses directives expresses inspirées d’un programme électoral approuvé par les français en 1974. Autre facette de cette stabilité recherchée et atteinte : lorsque le gouvernement affronte non pas un émiettement de sa majorité ou une fronde même passagère de sa majorité mais lorsqu’il doit composer avec une majorité législative relative. Ce fut le cas sous la IXe législature. Michel Rocard fit appel à 23 reprises à une autorisation du Conseil des ministres pour engager la responsabilité de son gouvernement devant l’Assemblée nationale, Edith Cresson qui lui succéda y recourut 8 fois contre 3 pour Pierre Bérégovoy. Sans le 49.3, la législature eut été un cauchemar pour l’exécutif et aurait inévitablement conduit à des situations d’instabilité gouvernementale donc d’affaiblissement de l’exécutif. Or, encore une fois, le président élu a pour mission de faire appliquer son programme par un gouvernement soutenu par une majorité. Sans quoi son élection sur un projet politique n’a aucun sens.

Il est par conséquent essentiel de se rappeler que la stabilité gouvernementale que la Ve république connait depuis ses débuts, à l’exception de l’épisode spécifique de 1962, s’explique assurément par le 49.3 qui a servi de soupape de sécurité pour les gouvernements momentanément minoritaires ou insuffisamment majoritaires. Or personne aujourd’hui ne peut assurer que de telles situations ne se reproduiront pas. Surtout, s’il est décidé d’introduire une dose de proportionnelle pour l’élection des parlementaires au Palais Bourbon.

Personne ne conteste par contre la dénaturation du 49.3 ces dernières années. Ce n’est plus une disposition protégeant le gouvernement d’une conjonction opportune et temporaire des opposants à textes ; c’est la seule disposition aux mains de l’exécutif pour contrer efficacement l’opposition qui se livre à une guerre d’usure en développant toute une stratégie d’opposition au gouvernement dans le seul but de retarder l’application de ses réformes. Outre l’activation de toutes les ressources réglementaires (rappel au règlement, motion de renvoi en commission, exception d’irrecevabilité), les parlementaires n’ont pas hésité à user voire abuser de leur principale prérogative en matière d’initiative législative : le droit d’amendement. Déposés par plusieurs milliers sur un seul texte (record : 137 000) les amendements ainsi exploités ont pour unique objectif de neutraliser la discussion, de la prolonger au-delà du raisonnable pour un gouvernement qui agit systématiquement dans l’urgence. Face à cette détermination de la minorité parlementaire, le Premier ministre n’a d’autre choix que de recourir au 49.3, la procédure du vote bloqué demeurant inefficace en l’espèce puisque n’interdisant pas la discussion des initiatives législatives. Que penser alors de la proposition 33 du Comité qui milite en faveur d’une modification des règlements des chambres afin qu’ils fixent, de manière concertée, une durée programmée des débats pour empêcher l’obstruction, suggestion qui motive la refonte de l’article 49.3 ? D’une part, qu’elle n’a pas valeur constitutionnelle et qu’elle ne constitue qu’un vœu sans assurance aucune quant à sa traduction réglementaire. D’autre part, qu’elle ne saurait limiter le droit d’amendement des parlementaires et par voie de conséquence son utilisation à des fins non législatives. Qu’enfin, quand bien même la discussion concertée obtiendrait des résultats inespérés sur le comportement des parlementaires, cette circonstance ne démontre en rien la nécessité absolue de restreindre le champ d’application de l’article 49.3. Bien au contraire ; on peut même inverser le raisonnement : puisque les procédures parlementaires nouvelles de concertation réduiront à néant l’obstruction parlementaire, l’article 49.3 retrouvera sa vocation première de permettre à un gouvernement en difficulté sur un texte de loi de mener son projet à terme et d’assurer, de la sorte, une stabilité gouvernementale.

Il est clair que pour toutes les raisons précédemment discutées, l’enserrement de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution est dépourvu de toute justification véritable. Le dispositif nouveau est dangereux pour la stabilité même de l’exécutif. Les leçons de l’histoire ont été oubliées. Aux parlementaires saisis du projet de faire preuve de discernement et de responsabilité "



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