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A propos de quelques paradoxes sur la fronde des élus de la majorité. Article de Jean-François Kerléo.       
dimanche 2 novembre 2014

 

L’expression de « crise institutionnelle » résonne comme un leitmotiv et se surajoute à celle de « crise politique ». De nombreux arguments sont invoqués pour justifier une telle opinion, à commencer par la contestation du leadership du Président de la République, les remaniements gouvernementaux fréquents, et la fronde des parlementaires. Toutefois, il n’y a rien de comparable avec les crises des IIIe et IVe Républiques où le train des remaniements ministériels était constant, et la confiance de la Chambre basse vis-à-vis du Gouvernement rarement garantie, le système de l’investiture contribuant à renverser constamment le pouvoir exécutif. Quant à elle, la Ve République a l’avantage d’être d’une grande plasticité : elle s’adapte aux différentes personnalités en évitant les blocages institutionnels irréversibles.

Plusieurs contributions ont déjà évoqué les raisons institutionnelles qui induiraient une telle crise de régime. Le quinquennat et l’inversion du calendrier électoral par la révision constitutionnelle du 2 octobre 2000 ont amplifié la présidentialisation de la Ve République déjà bien installée depuis la réforme du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel direct. Le bicéphalisme au sein du pouvoir exécutif n’a toujours pas été rationalisé, entraînant un conflit permanent à la tête de l’État. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, dont l’un des objectifs affirmé consistait à rénover les pouvoirs du Parlement, contribua à déstabiliser les pouvoirs en limitant le fait majoritaire. La fronde parlementaire actuelle serait d’ailleurs le produit du déséquilibre institutionnel issu de la réforme de 2008.

Le fait majoritaire a entraîné depuis de nombreuses années une sclérose du système juridique. Celui-ci se définit par la concordance des majorités entre le Président de la République et l’Assemblée nationale, ce qui implique que l’ensemble du pouvoir exécutif et la majorité, absolue ou non, des députés appartiennent au même parti politique. Selon Pierre Avril, le fait majoritaire constitue l’« épine dorsale du régime » de la Ve République. Une partie de la doctrine constitutionnelle considère que le phénomène majoritaire ne serait apparu qu’au fil de la pratique institutionnelle, en raison du contexte d’application de la Constitution, et n’aurait été enregistré par le droit que tardivement, d’abord en 1962, puis renforcé par la pratique et les révisions constitutionnelles successives. Depuis la réforme du quinquennat, la majorité présidentielle sert de référence à l’agencement des forces politiques pour l’élection des députés et de fondement à une véritable solidarité du gouvernement. Or, cette harmonie aurait été mise en péril par les critiques de certains ministres et parlementaires au cours de l’été 2014. Le fait majoritaire propre à la Ve république se trouve aujourd’hui questionné par l’apparition récente d’une fronde parlementaire et ministérielle.

Le terme de « fronde » fait référence à l’attitude contestataire des Parlements de l’Ancien régime (1648-1649) au sortir de la guerre de Trente ans, qui s’opposèrent aux réformes fiscales (pression croissante de la fiscalité royale), sociales (remise en cause des privilèges des parlementaires parisiens) et politiques (apparition progressive de la monarchie absolue). Cette révolte, qui eut lieu au cours de la régence et qui marqua profondément Louis

XIV, fut prolongée par la fronde des princes (1651-1653). Elle prit fin le 3 août 1653 par la soumission de l’ensemble des princes du royaume à l’autorité royale. Malgré l’abus de langage, l’usage de l’expression de « fronde » renvoie à un mécontentement parlementaire concernant la politique du « monarque républicain » (Maurice Duverger), notamment sur les questions fiscales et sociales, rejoignant alors l’épisode historique du XVIIe siècle. Le dénouement de cette contestation parlementaire risque d’être assez similaire à celui connu sous Louis XIV, à savoir une recentralisation du pouvoir au profit du Président de la République.

Les nombreuses critiques de cette fronde ne sont pas dénuées de paradoxes, dans un contexte où l’on ne cesse de fustiger les dérives du fait majoritaire et l’impuissance parlementaire. D’un côté, le fait majoritaire est critiqué pour ses effets négatifs sur l’institution parlementaire et, d’un autre côté, le réveil du Parlement d’où émerge un débat politique un peu nourri se trouve critiqué. Quel Parlement souhaite-t-on alors pour la République, un compagnon docile ou une instance de délibération pluraliste ? La fronde des élus de la majorité ne marque-t-elle pas l’année de l’éveil d’un Parlement aujourd’hui trop docile ?

I. Le fait majoritaire et les frondeurs parlementaires

L’apparition des frondeurs lors de la Fête de la Rose à Frangy-en-Bresse constituerait selon certains auteurs un marqueur de la crise institutionnelle traversée par la France. Or, la contestation parlementaire n’est pas récente et n’a jamais empêché la majorité politique d’adopter les réformes législatives : de la Fronde parlementaire de 1648 précédemment évoquée jusqu’aux violentes contestations de la majorité, en 2009, sous la présidence Sarkozy, en passant par « l’appel des 43 » du 13 avril 1974, la liste est longue. Un tel phénomène de contestation au sein de la majorité politique ne peut donc se lire comme un événement institutionnel générateur de remise en cause du fait majoritaire.

D’une part, cette fronde ne remet pas numériquement en cause la majorité en place. Les frondeurs expriment une opinion dissidente à l’intérieur de la majorité parlementaire qui n’a pas pour objectif de renverser le Gouvernement, mais plutôt de l’influencer en usant de nouveaux moyens de pression. C’est le cœur de la discussion publique que d’opposer des opinions divergentes avant de trancher et de suivre une politique publique.

D’autre part, la fronde parlementaire n’est-elle pas plutôt le signe d’une démocratie vivante où le débat d’idées et la délibération publique s’enrichissent d’autant plus que la critique peut s’épanouir ? Le pluralisme des idées et des opinions doit pouvoir s’exprimer sans qu’immédiatement ne soit brandi le spectre de la crise institutionnelle. L’instance de délibération, c’est-à-dire de débats et d’affrontements, censée être incarnée par le Parlement, exige qu’une place soit accordée à la contestation des initiatives de l’exécutif. Les critiques de cette fronde parlementaire sont très significatives de la dérive présidentialiste du régime de 1958. La Ve République s’est bâtie sur une forme de culte du chef, d’un meneur présidentiel duquel dépendrait inexorablement la puissance de l’État. La représentation de cette fronde est donc symptomatique de la personnalisation du pouvoir sous la Ve République.

À l’origine de cette République, le phénomène majoritaire ne postule pas un tel présidentialisme, seule l’évolution de la pratique institutionnelle, un certain habitus, a engendré une concentration du pouvoir au sein de la présidence. Cette pratique est aujourd’hui

intégrée dans les mœurs au point que toute manifestation discordante de la majorité parlementaire est perçue comme une anomalie du régime. Bien que l’on cherche à renforcer les pouvoirs du Parlement, on ne peut admettre une dissonance, même relative, entre les pouvoirs exécutifs et la majorité législative. Seule l’opposition parlementaire reste légitime à critiquer la politique de la majorité, la contestation parlementaire n’étant validée qu’ à la condition qu’elle soit dépourvue d’effet juridique. La majorité politique, qui réunit le Président de la République, les membres du Gouvernement et les députés de la majorité, constitue un bloc monolithique – une unité homogène – qui doit parler d’une seule voix. La délibération publique ne doit donc opposer que la majorité et l’opposition, aucun autre affrontement politique ne saurait être légitime.

Un tel idéal mécaniciste paraît aujourd’hui compromis dans le contexte d’une démocratie d’opinion. Tout d’abord, la surexposition des élus entraîne une crise politique permanente : la moindre opinion dissidente se trouve surmédiatisée et dépasse les intentions de son auteur, au point de donner l’impression d’une contestation perpétuelle de l’action politique par elle-même. Cette action se trouve en permanence déstabilisée car elle joue à tout instant contre elle-même. Ensuite, les gouvernants utilisent ce phénomène de surmédiatisation pour se distinguer de la masse des élus dans l’espoir d’en tirer profit en terme de popularité. La fronde parlementaire s’inscrit donc inévitablement dans le théâtre politique, et n’a que peu à voir avec le fonctionnement des institutions. En revanche, les critiques de cette fronde interrogent sur le sens assez flou de la revalorisation du Parlement. La volonté de rénovation n’a aucun sens si toute émancipation parlementaire est ipso facto envisagée comme un dysfonctionnement du régime.

II. Le fait majoritaire et les frondeurs ministériels

Un autre effet négatif de la fronde proviendrait de la position de certains des élus concernés, qui étaient ministres du premier gouvernement Valls. Cette fronde ministérielle constituerait une marque supplémentaire de la crise politique et institutionnelle du régime par la remise en cause de la solidarité gouvernementale ou ministérielle. Elle entraînerait une inefficacité et une illisibilité du pouvoir qui justifieraient la démission du Président de la République, au motif qu’il ne disposerait pas d’un leadership suffisant pour gouverner.

Ce phénomène de dissidence au sein du Gouvernement n’est pas récent : le qualifier comme le marqueur d’une crise institutionnelle signifierait, ce que l’on ne peut complétement écarter d’ailleurs, que la Ve République constitue un régime de crise permanente. C’est en tout cas oublier les dissonances profondes qui ont eu lieu lors du mandat présidentiel précédent, dès octobre et décembre 2007, puis en août et septembre 2010, de la part de ministres et secrétaires d’État des Gouvernements Fillon I et II. Or, de tels événements restent assez superficiels face à la rudesse de la confrontation du Président Giscard d’Estaing et du Premier ministre Chirac, ou bien de François Mitterrand et Michel Rocard.

En vertu de l’article 8, al. 2 de la Constitution, les ministres peuvent être individuellement révoqués par le président de la République à la demande du Premier ministre. C’est une disposition qui n’existait pas sous la IIIe République : la solution pour se défaire d’un ministre résidait dans la démission collective du gouvernement et la reformation immédiate d’un nouveau cabinet dont il était exclu. La révocation maintient donc l’équilibre institutionnel, en permettant que la contestation d’un ministre ne renverse pas le

Gouvernement tout entier. La fronde ministérielle permet ici paradoxalement de renforcer la solidarité gouvernementale.

Loin de constituer une atteinte à la solidarité gouvernementale, le mouvement de contestation a renforcé les rangs au sein du pouvoir exécutif. Or, sous la Ve République, les Premiers ministres n’ont pas toujours eu cette autorité vis-à-vis du Président de la République, et plusieurs contestations de ministres du Gouvernement Rocard sont par exemple restées sans effet sous la Présidence Mitterrand. Pourtant, il n’était à l’époque pas question de crise institutionnelle. Le Gouvernement Ayrault a d’ailleurs été partiellement victime de son incapacité à révoquer les ministres dissidents. La révocation des ministres dissidents démontre l’autorité du Premier ministre sur les membres du Gouvernement. Au contraire, la fronde ministérielle du Gouvernement Valls a provoqué un changement de composition, qui crée une plus grande homogénéité au sein du pouvoir exécutif.

Ces démissions d’office sont facilitées par le nouvel article 25 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, lequel permet dorénavant aux ministres de retrouver leur siège de député ou sénateur à l’issue d’un mois. Le ministre remercié retrouve donc désormais son siège de député. En pratique, cette nouvelle disposition est à double tranchant : elle favorise l’expression d’opinions dissidentes au sein du Gouvernement, la peur d’une révocation étant diminuée par la garantie d’un retour au Parlement et, en même temps, encourage le ministre contestataire à démissionner de sa propre initiative pour poursuivre sa « fronde » au sein de son assemblée d’origine. La solidarité gouvernementale n’est donc pas affectée par ce nouveau mécanisme institutionnel. En revanche, la question se pose quant aux effets que produirait la propagation de cette fronde au Parlement.

Le ministre de retour au Parlement pourrait fédérer autour de lui davantage de parlementaires afin d’accentuer le mouvement de contestation qu’il portait au sein du Gouvernement (cela dépendra davantage de la personnalité du démissionnaire que d’une question institutionnelle). La contestation ministérielle se répercuterait donc sur la majorité parlementaire. Jusqu’à quel point une telle fronde parlementaire pourrait-elle s’affirmer sans renverser le Gouvernement, celui-ci se trouvant mis en minorité par la majorité parlementaire ?

III. Les prolongements de la fronde : du fait majoritaire au fait minoritaire

La fronde des élus entraîne-t-elle des conséquences sur le fait majoritaire, et notamment le leadership présidentiel ? L’efficacité politique s’en trouve-t-elle affectée ?

La pratique institutionnelle maintient la primauté présidentielle sur le Gouvernement et l’Assemblée nationale. Le Gouvernement est à l’origine des projets de lois qui mettent en œuvre la politique définie par le Président, le Parlement délibérant sur les réformes proposées par l’exécutif. Par conséquent, la crise résulte moins des institutions en tant que telles que de la représentation sociale de ceux qui l’incarnent, moins de leur fonctionnement que de la personnalité de ceux qui endossent le pouvoir. Autrement dit, ce n’est pas le fonctionnement pratique des institutions qui est en jeu, mais la manière dont elles sont perçues par les citoyens, et les élus eux-mêmes.

Il en serait tout autrement si le nombre des « frondeurs » remettait en cause la majorité simple. Dans cette hypothèse, la Ve République subirait un phénomène de fait minoritaire : le pouvoir exécutif et le Président seraient issus de la même majorité mais ne disposeraient plus d’une assise majoritaire au Parlement. Ce fait minoritaire se distinguerait de la cohabitation en ce que le Gouvernement ne serait pas issu de la majorité de l’Assemblée nationale, laquelle serait en fin de compte introuvable. En effet, aucun parti ne disposerait de cette majorité du fait d’un éclatement politique de la représentation. Les partis minoritaires, et non d’opposition puisque le terme n’aurait plus de sens en raison de l’absence de majorité, disposeraient d’un pouvoir important et pourraient marchander leur ralliement politique ponctuel.

Le pouvoir exécutif ne constituerait plus l’émanation de la majorité mais une excroissance du Président de la République. Le régime français se rapprocherait du régime présidentiel, tout en maintenant les caractéristiques du parlementarisme rationalisé, et notamment le droit de dissolution et la motion de censure, lesquels pourraient être utilisés pour rétablir le phénomène majoritaire au cœur de la mécanique institutionnelle. Toutefois, la réforme du quinquennat et l’inversion du calendrier électoral provoqueraient une hésitation : l’usage de la dissolution se ferait avec réticence, tandis qu’une motion de censure n’atteindrait pas la majorité requise. L’équilibre institutionnel dépendrait de l’attitude des « petits partis », lesquels n’auraient pas intérêt à provoquer une dissolution, ainsi que des frondeurs qui ne voteraient sans doute pas la censure du Gouvernement.

Cette hypothèse se rencontrerait si la fronde parlementaire actuelle prenait plus d’ampleur, et qu’elle gagnait numériquement un nombre suffisant de députés pour que le Gouvernement perde sa majorité de quelques voix. L’idée même de majorité se trouverait bouleversée, puisque les contestataires seraient membres du parti initialement majoritaire tout en se situant au coup par coup dans l’opposition. Cette situation inédite provoquerait une forme de cohabitation à l’intérieur du processus majoritaire. On se détacherait ici des schémas rencontrés sous les Républiques précédentes, la contestation politique étant issue de la majorité elle-même. Tout comme les partis minoritaires, les frondeurs n’auraient aucun intérêt à provoquer une dissolution, sous peine d’être écartés par les électeurs lors du renouvellement de l’Assemblée nationale. C’est pourquoi la fronde parlementaire risque fort de se solder par un renforcement du présidentialisme du régime et une exclusion d’une partie des meneurs politiques de ce mouvement.

Il n’est pas question de renouer avec l’instabilité des IIIe et IVe Républiques, mais plutôt de sortir de l’étouffement que subit l’Assemblée nationale depuis l’origine de la Ve République. L’expression d’opinions dissidentes au sein du Parlement ne marque pas le retour aux dérives parlementaristes, mais affiche la volonté des députés de jouer un rôle politique dans la mise en œuvre de l’action publique. Loin de représenter une crise institutionnelle, cette fronde permet d’un côté au pouvoir exécutif de resserrer les rangs et, d’un autre côté, d’accepter en son sein une réflexion pluraliste. La délibération parlementaire ne peut se satisfaire de l’opposition stérile entre majorité et opposition, laquelle n’a aucune portée sur le processus législatif en dehors de sa répercussion médiatique, mais doit étendre le champ de la discussion publique à toutes les opinions dissidentes, fussent-elles dans la majorité. La seule limite à ne pas franchir consiste à basculer du fait majoritaire au fait minoritaire. Une telle fiction constitutionnelle est encore loin de se rencontrer dans la situation actuelle, qui ne manquera pas de renforcer paradoxalement le présidentialisme de la Ve République.

IV. La démocratie d’opinion ou la crise politique permanente

Il ressort de ces quelques réflexions de nombreux paradoxes d’où découle une illisibilité croissante du fonctionnement de la Ve République. Le renforcement du Parlement tant souhaité se trouve contesté lorsqu’il devient réalité. La personnalisation du pouvoir, parfois déplorée, est regrettée lorsqu’elle tend à se dissiper. La fronde parlementaire constitue le catalyseur des opinions divergentes qu’expriment le personnel politique et l’opinion publique sur ce régime, dont l’inefficacité actuelle ne repose ni sur l’équilibre institutionnel, ni sur ses carences démocratiques, mais sur le développement d’une démocratie d’opinion qui provoque un phénomène de contestation permanente de l’action publique. La fronde parlementaire ne reflète pas la crise des institutions mais la fragmentation des positions politiques provoquée par cette démocratie de l’instantané.

La politique se trouve de plus en plus individualisée en raison des phénomènes de personnalisation du pouvoir et de surmédiatisation, qui inversent le raisonnement politique de la démocratie représentative, laquelle repose traditionnellement sur l’élection d’un candidat en fonction de ses idées, et non sur sa capacité à apparaître dans les médias, quitte à se contredire constamment. L’action politique s’apparente de plus en plus à une addition d’individualités, chacun tentant par ses critiques de se présenter comme un nouveau leader. En ce sens, la fronde des élus de la majorité constitue la manifestation de cette opinion individuelle et contestataire.

Dans le même temps, toute contestation est envisagée avec défiance, comme le reflet d’une volonté malhonnête. La démocratie d’opinion contribue paradoxalement à diluer les opinions exprimées dans un bain de défiance, les rendant automatiquement illégitimes. L’action politique se trouve ipso facto délégitimée dans la mesure où elle s’apparente à une faveur attribuée à quelques-uns et devient immédiatement contestable et contestée. Il en découle une mutation de cette action qui se trouve comme tétanisée, toute réforme constituant finalement un compromis sans saveur, un entre-deux inefficace.

La politique et le droit sont saisis par la société civile, devenant incapables d’en contenir les débordements, d’en rationaliser les volontés ou d’unifier les opinions. Alors que tout désaccord devrait enrichir le débat, construire un monde commun plus efficace, il divise les individus, chacun devenant le représentant de ses propres idées. Alors qu’elle est un moyen de contrôle des gouvernants, la démocratie d’opinion détruit les vertus politiques et installe une défiance généralisée. Comment alors concilier la critique et le contrôle, constitutive du régime libéral, avec la prospective et l’efficacité politiques ?

La démocratie d’opinion débouche inexorablement sur une crise politique permanente, c’est-à-dire une critique constante du pouvoir d’où découlent de nombreux avantages en termes d’évaluation intellectuelle et d’expression citoyenne, mais également un déséquilibre au cœur du pouvoir et dans son rapport à la société civile. Cette forme de démocratie bouleverse le système des partis, entraîne des dissidences de plus en plus nombreuses au sein des institutions et empêche tout réformisme en éliminant la prospective politique. La démocratie d’opinion fige les élus dans le présent, et renverse le système représentatif en transformant les critiques, les journalistes, les sondages, en représentants de l’opinion publique

. La fronde parlementaire n’est donc pas le reflet d’une crise institutionnelle, mais le miroir de cette démocratie où s’exprime sur chaque chose une opinion individuelle. D’où le profond paradoxe dans lequel se trouve la Ve République et que la fronde ici évoquée fait rejaillir.

Il convient désormais de réfléchir à la manière dont le droit pourrait rétablir un équilibre entre le pluralisme des opinions et des canaux d’expression, et la stabilité du pouvoir ainsi que sa capacité à agir efficacement, tout en restant dans les bornes de la démocratie libérale. L’harmonie sociale minimum pour construire le vivre en commun exige une réadaptation du droit à son environnement.

Jean-François Kerléo Maître de conférences en droit public à l’Université Lyon 3



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