Le  site droitpublic.net et les nouveaux articles à compter du 7 juillet 2017 migrent vers un nouveau site www.laconstitution.fr pour tirer profit d'un changement important de CSS.

Les anciens articles resteront sous l'ancienne mouture et pourront être recherchés via le moteur de recherche de droitpublic.net à travers les différentes rubriques ou à partir de la page recherche dédiée sur laconstitution.fr

Les nouveaux articles sont désormais accessibles sur laconstitution.fr. Fin de l'opération : décembre 2017.

A compter de cette date l'adresse www.droitpublic.net deviendra laconstitution.fr et bénéficiera d'une refonte complète, étudiée pour la mobilité et la lisibilité sur terminaux mobiles. Vous y retrouverez tous les articles principaux  publiés depuis 15 ans.


Assemblée nationale. Les groupes parlementaires deviennent des associations. Le Conseil constitutionnel valide la réforme.      
vendredi 17 octobre 2014

 

Le rapport sur la proposition du Président Bortolone de transformer le statut des groupes parlementaires prévoyait d’imposer aux groupes parlementaires de prendre le statut d’association afin d’assurer un véritable contrôle de leurs finances. C’est le sens d’une proposition de résolution tendant à modifier le règlement, déposée mercredi 3 septembre et qui a été examinée en séance ce 17 septembre.

Les députés l’ont adoptée à l’unanimité. Dans sa décision du 16 octobre, le Conseil constitutionnel a validé cette modification du statut des groupes parlementaires. Le juge n’a relevé aucune contrariété à la Constitution et notamment au principe de la liberté de constitution des groupes parlementaires fondé sur l’article 4 de la Constitution (la décision)

Le président de l’Assemblée nationale avait promis une telle mesure au lendemain de l’affaire Bygmalion. Plus précisément après les révélations sur un prêt de 3 millions d’euros, consenti en 2012 à l’UMP par le groupe parlementaire du parti d’opposition, présidé par Christian Jacob. Claude Bartolone voulait alors "permettre l’exercice d’un contrôle sur l’utilisation [que les groupes] font des dotations qui leur sont versées [par l’Assemblée nationale]".

La proposition de Claude Bartolone doit encore être adoptée en commission des lois, demain en fin de matinée, avant l’examen en séance. Une simple formalité, considérant le "consensus" autour de ce texte, et surtout le fait qu’aucun amendement ne peut être déposé en commission sur une proposition de modification du règlement déposée par le président de l’Assemblée.

Le débat à l’Assemblée nationale.

Discussion d’une proposition de résolution

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de résolution tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale, afin de doter les groupes parlementaires d’un statut d’association (nos 2190, 2194).

Présentation

M. le président. La parole est à M. Bernard Roman, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.

M. Bernard Roman, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement, mes chers collègues, il y a quelques mois, la presse s’est fait l’écho de plusieurs mouvements financiers, apparemment discutables, concernant certains groupes parlementaires à la fois au Sénat et à l’Assemblée nationale. Quelle que soit la réalité exacte des faits rapportés par la presse, ceux-ci posent la question de la transparence des finances des groupes parlementaires et, plus largement, de leur statut juridique.

Aujourd’hui, le statut des groupes est très largement informel. Certes, le Règlement de l’Assemblée nationale précise leurs conditions de formation : d’une part, un nombre minimal de membres, fixé à 15 députés ; d’autre part, le dépôt auprès de la présidence de l’Assemblée d’une déclaration politique.

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, les groupes peuvent se déclarer d’opposition, ce qui leur confère alors certaines prérogatives spécifiques.

En dehors de ces deux éléments, le Règlement de notre Assemblée est muet sur le statut juridique des groupes. Ils apparaissent donc comme des groupements informels dépourvus de personnalité morale et sont ainsi entièrement libres de déterminer leur organisation interne ainsi que leurs règles de fonctionnement.

Cette absence de tout cadre juridique précis ne soulevait pas de difficultés particulières tant que les groupes occupaient une place modeste dans le fonctionnement du Parlement. Elle devient, en revanche, davantage problématique lorsque les groupes jouent un rôle grandissant dans le travail parlementaire et, surtout, lorsqu’ils emploient des collaborateurs ou lorsqu’ils reçoivent des fonds publics.

En vue de faciliter leur fonctionnement, je rappelle en effet que l’Assemblée nationale alloue chaque année aux groupes une dotation financière dont le montant est proportionnel aux effectifs, avec une clé de répartition favorisant les groupes les moins nombreux. Pour mémoire, en 2013, un montant de 4,4 millions d’euros a été versé au groupe socialiste, 3,2 millions d’euros ayant bénéficié au groupe UMP, les quatre autres groupes ayant quant à eux reçu entre 600 000 et 700 000 euros. Au total, la dotation aux groupes politiques de l’Assemblée nationale atteint donc un peu plus de 10 millions d’euros par an.

Dans ces conditions, il paraît normal que, comme tout bénéficiaire de deniers publics, les groupes parlementaires soient tenus de rendre compte de l’usage qu’ils en font. C’est l’objet de la réforme dont nous débattons aujourd’hui, après l’examen en commission des lois la semaine dernière.

Cette réforme doit beaucoup à votre impulsion, monsieur le président Claude Bartolone…

M. Jean-Jacques Urvoas, président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République. Très bien !

M. Bernard Roman, rapporteur. …puisque, lorsque ces problèmes se sont posés, vous avez pris l’initiative de mettre en place un groupe de travail réunissant les questeurs et tous les présidents de groupe. C’est d’ailleurs l’ensemble de ces personnes – c’est assez rare pour être signalé – qui a signé la proposition de résolution que nous examinons aujourd’hui.

Cette réflexion commune sur le statut des groupes parlementaires a abouti le 23 juillet dernier à une décision du Bureau de notre Assemblée. Selon celle-ci, les groupes devront désormais être « constitués sous forme d’association présidée par le président du groupe et composée des membres du groupe et apparentés. » La proposition de résolution prévoit d’inscrire cette disposition dans notre Règlement, en son article 20.

Cette modification réglementaire s’inscrit dans le cadre de l’article 51-1 de la Constitution qui, depuis 2008, dispose que « le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein ». Elle permettra de donner aux groupes un statut juridique à la fois clair et souple.

Un statut clair, dans la mesure où l’on sortira de la situation actuelle dans laquelle les groupes n’ont pas de forme juridique précise. Cela conduira ces derniers à davantage formaliser leurs modalités de gouvernance et de gestion au quotidien, ce qui contribuera à clarifier les responsabilités de chacun. La situation juridique des collaborateurs employés par les groupes s’en trouvera également sécurisée.

Un statut souple, car la forme associative est sans doute la plus favorable à la liberté d’organisation et de fonctionnement dont les groupes doivent continuer à bénéficier.

La modification du Règlement ne pose que deux limites à cette liberté, qui vont dans le sens de la simplicité : d’une part, le président de l’association sera nécessairement le président du groupe ; d’autre part, tous les députés membres du groupe, y compris les apparentés, appartiendront obligatoirement à l’association.

Je précise que cette modification réglementaire n’aura aucune conséquence pour certains groupes, notamment, le groupe socialiste – qui est déjà constitué en association depuis 1988 – et, depuis l’actuelle législature, le groupe écologiste.

Ce nouveau statut associatif permettra de soumettre les groupes à trois obligations nouvelles, également décidées par le Bureau de notre Assemblée le 23 juillet dernier – ces dernières, en revanche, n’ont pas vocation à être inscrites dans le Règlement mais il est essentiel qu’elles soient portées à notre connaissance au moment où nous sommes appelés à voter cette proposition de résolution.

Première obligation : le respect des finalités justifiant le versement des dotations financières par l’Assemblée nationale. Ces dotations, rappelle la décision du Bureau, « sont exclusivement destinées aux dépenses nécessaires » à l’activité des groupes, ainsi qu’à la rémunération de leurs collaborateurs.

Deuxième obligation : les groupes devront tenir des comptes. Plus précisément, ils devront, chaque année, établir un bilan et un compte de résultat, qui devront être soumis à un commissaire aux comptes. Enfin, troisième et dernière obligation, et non la moindre : les comptes des groupes politiques seront publiés sur le site de l’Assemblée nationale chaque année, avec les rapports des commissaires aux comptes. Il s’agit là, monsieur le président, après les mesures de transparence que vous nous avez proposées, sur la réserve parlementaire notamment, d’une nouvelle avancée tout à fait significative en matière de transparence.

Pour terminer, je veux signaler que le Sénat s’est, lui aussi, récemment doté de nouvelles règles relatives aux finances des groupes parlementaires.

M. Pascal Popelin. Ce n’est pas du luxe !

M. Bernard Roman, rapporteur. Celles-ci présentent au moins deux différences avec celles prévues par notre assemblée. Sur la forme, d’abord, puisque les mesures décidées par le bureau du Sénat ne donnent pas lieu à une modification de son règlement. Sur le fond, ensuite, car les comptes des groupes du Sénat demeurent confidentiels : ils seront transmis au président du Sénat et aux questeurs et ne seront consultables que par les présidents de groupes. Il s’agit là d’une différence notable, qui montre que le souci de transparence est plus exigeant à l’Assemblée nationale que chez nos collègues de la Haute assemblée.

Au total, mes chers collègues, c’est donc une réforme particulièrement consensuelle de notre règlement que je vous invite à adopter aujourd’hui. Elle a d’ailleurs été adoptée, sans modification, à l’unanimité de notre commission des lois. Cette réforme permettra de renforcer la confiance de nos collègues, comme de nos concitoyens, dans les groupes parlementaires, qui sont des organes absolument indispensables au fonctionnement de notre démocratie. (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC, GDR et écologiste.)

M. Marc Dolez et M. Gaby Charroux. Très bien !

Discussion générale

M. le président. Dans la discussion générale, la parole est à M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, chers collègues, comment ne pas saluer cette proposition de résolution, qui a suscité un très large consensus lors de son élaboration ?

Les écologistes soutiennent bien évidemment cette étape supplémentaire sur la voie d’une plus grande transparence financière de notre vie politique : elle vient compléter des dispositifs mis en œuvre depuis 2012, qui vont dans ce sens. Je pense notamment à la loi de 2013 relative à la transparence de la vie publique, qui a rendu obligatoire la publicité des déclarations d’intérêts et imposé des contrôles fiscaux aux nouveaux ministres – l’actualité nous a démontré son utilité et son efficacité. Cette loi a également introduit l’interdiction d’utiliser l’indemnité représentative de frais de mandat pour financer une campagne électorale, et elle a mieux encadré les dons aux partis politiques.

Nous avons en outre assuré collectivement la transparence de la réserve parlementaire et la publicité de nos votes, et créé un registre des représentants d’intérêts présents à l’Assemblée nationale. De tout cela, nous pouvons être fiers, car en procédant à ces avancées réglementaires ou législatives, nous permettons à la France de sortir peu à peu de l’hypocrisie dans laquelle la République a trop souvent vécu, s’agissant des rapports entre la vie publique et l’argent.

Et pourtant ! Il nous faut reconnaître qu’au moment où nous nous apprêtons à procéder à cette modification utile, et même indispensable, de notre règlement, nous ne pouvons que ressentir un malaise. Ce malaise provient, à mon sens, de deux phénomènes distincts. Nous ne pouvons malheureusement pas faire grand-chose face au premier, sinon, précisément, créer des cadres aussi contraignants que possible. Je veux parler du comportement de quelques-uns, qui jettent le discrédit sur l’ensemble de celles et ceux qui s’engagent en politique : comportements personnels ahurissants de bêtise et de légèreté, dont on peine à savoir s’ils relèvent d’un sentiment d’impunité ou s’ils témoignent d’une personnalité perturbée – on l’a vu récemment avec un ministre éclair, qui ne peut, en toute lucidité, prétendre redevenir notre collègue.

Mais il s’agit aussi de comportements collectifs : je songe aux révélations proprement scandaleuses sur les pratiques d’un groupe politique au Sénat ou – disons-le sans acrimonie, mais sans hypocrisie non plus – aux dérives constatées ici, dans l’un des groupes de notre assemblée. Tout cela justifie que nous soyons aujourd’hui occupés à réformer le fonctionnement des groupes politiques à l’Assemblée nationale.

Au moins peut-on espérer que les dispositions de cette résolution apporteront des réponses utiles, grâce au cadre associatif, qui s’imposera désormais à nous, grâce au contrôle des comptes des groupes politiques, et grâce à leur publication.

Mais il est regrettable – et c’est la deuxième source du malaise que beaucoup d’entre vous partagent avec moi, j’en suis convaincu – que nous agissions toujours, sur ces questions, dans une logique du « mieux vaut tard que jamais ». En un mot, nous sommes réactifs, bien plus que proactifs. Nous répondons à des situations qui, à l’évidence, sont insupportables du point de vue de l’éthique et de la crédibilité des institutions ; situations révélées par la presse, dont il faut saluer le travail d’investigation, qui permet, peu à peu, d’améliorer nos règles.

Mais, en adoptant cette attitude défensive sur les questions de transparence, nous agissons – ou plutôt, nous réagissons – lorsque le mal est déjà fait. Je veux parler du mal éthique, du mal qui permet aux populismes de prospérer, sur le thème du « tous pourris ». C’est pourquoi, en votant cette proposition, j’en formule une autre, au nom du groupe écologiste : continuons à réfléchir et à proposer des avancées sur la question de la transparence. Saisissons-nous collectivement de ces questions et tentons d’anticiper les problèmes, plutôt que d’y remédier après coup – ou après que le scandale a éclaté.

Il existe un statut spécifique pour les partis politiques. Réfléchissons et tentons d’élaborer un statut propre aux groupes parlementaires, dans le respect des impératifs constitutionnels de liberté et d’indépendance du pouvoir législatif, certes, mais en prenant en compte le fait que le statut associatif ne suffit pas et que la certification des comptes n’est pas la panacée – on a vu des comptes de partis politiques certifiés, alors qu’ils étaient à l’évidence insincères. De même, s’agissant de notre fonctionnement personnel en tant que parlementaires, améliorons le dispositif de l’indemnité représentative de frais de mandat, l’IRFM, qui doit être exclusivement utilisée pour nous accompagner dans l’exercice de notre mission parlementaire, ce qui suppose une transparence renforcée. La transparence est l’outil principal de lutte contre les déviances.

Ce ne sont que des pistes de réflexion, mais je souhaite que nous ne les perdions pas de vue. Sachez en tout cas que les écologistes, au-delà de leur soutien au texte que nous adopterons aujourd’hui, sont disponibles pour avancer sur ces questions, en associant notamment à leurs travaux les associations citoyennes qui contribuent, par leur observation exigeante de notre fonctionnement, à faire progresser la transparence. (Applaudissements sur les bancs du groupe écologiste et sur quelques bancs du groupe SRC.)

M. le président. La parole est à M. Olivier Falorni.

M. Olivier Falorni. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, cette proposition de résolution, présentée à titre principal par le président de notre assemblée, que je tiens à remercier, constitue la première tentative de modification de notre règlement sous la présente législature.

Une proposition plus large, relative à l’organisation et à la structuration de nos travaux, est susceptible d’être soumise bientôt à notre discussion, mais celle qui nous occupe aujourd’hui présente déjà deux très grands mérites. D’abord, elle marque une nouvelle étape dans l’indispensable transparence de la vie politique. Ensuite, elle semble aujourd’hui faire l’unanimité, ce qui n’est que justice.

M. Jean-Frédéric Poisson. Ce n’est pas si fréquent !

M. Olivier Falorni. Il est vrai que ce n’est, hélas, pas si fréquent.

M. Bernard Roman, rapporteur. C’est même rarissime !

M. Olivier Falorni. Néanmoins, plusieurs questions se posent, qui ne sont pas de pure rhétorique, et que je me permettrai de poser pendant les quelques minutes qui me sont accordées.

Le statut d’association permettra d’instaurer des procédures de contrôle répondant aux attentes de nos concitoyens sur l’utilisation des dotations publiques accordées aux groupes parlementaires. Cet objectif est louable, et nous le faisons évidemment nôtre. Mais de quel type de contrôle s’agira-t-il ? Juridiquement, il ne peut s’agir d’un contrôle interne à l’Assemblée. En effet, le Conseil constitutionnel applique aux groupes parlementaires les exigences constitutionnelles de l’article 4 de la Constitution, relatives à la liberté de formation des partis et groupements politiques. Le rapporteur a d’ailleurs confirmé que cet article s’appliquait bien aux groupes parlementaires. C’est à ce titre que, dans sa décision du 18 mai 1971, rendue dans le prolongement de la décision fondatrice du 24 juin 1959, il a estimé qu’une formalité consubstantielle à la constitution des groupes – l’obligation de rendre publique leur déclaration politique – ne pouvait emporter aucun contrôle sur le contenu de ladite formalité.

Or l’exposé des motifs de la proposition de résolution précise que le nouveau statut associatif des groupes « permet la mise en place d’outils de contrôle […] externe ». Quel sera ce contrôle externe ? Celui des citoyens ? Puisque l’objectif est de publier les comptes des groupes sur le site de l’Assemblée nationale, ce sera le seul possible, et ce n’est pas le moindre.

La constitution des groupes sous forme associative – je me permettrai de rappeler que la loi du 1er juillet 1901 n’a absolument pas été rédigée pour servir de cadre juridique aux partis politiques – permettra-t-elle d’interdire aux groupes parlementaires de participer financièrement à autre chose qu’à leur fonctionnement ? A priori, non. Pour clarifier d’un point de vue juridique le régime financier des groupes parlementaires, qui relève in fine du domaine de la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, il faudrait donc passer par la loi pour préciser le régime des dons dont ils pourraient bénéficier ou qu’ils pourraient effectuer, notamment en provenance ou en direction des partis politiques. Il faudrait, tant pour asseoir le statut des partis que des groupes parlementaires, clarifier la catégorie de « partis et groupements politiques », ce qui implique de se lancer dans une œuvre législative à la hauteur du système allemand, ce qui n’est pas pour demain, en tout cas pas pour aujourd’hui.

Permettez-moi une dernière remarque : se constituer sous forme associative sera pour les groupes une formalité essentielle, au sens où cela conditionnera le versement par l’Assemblée d’une dotation de fonctionnement. Le statut associatif sera imposé aux groupes au motif qu’ils fonctionnent avec ces dotations. Qu’adviendrait-il si un groupe parlementaire décidait de ne fonctionner qu’avec les cotisations de ses membres ? Ne serait-il pas libre de le faire ? Qu’en est-il, par ailleurs, de la portée exacte du principe d’égalité des groupes parlementaires, récemment affirmée par la décision du 28 février 2013, rendue à l’occasion de la proposition de résolution déposée en son temps par nos collègues écologistes ? Lorsqu’elle fut débattue, la question du respect de l’article 4 de la Constitution avait été posée, et certains de nos collègues avaient estimé qu’il n’appartient pas au règlement de l’Assemblée nationale de régir le fonctionnement interne des groupes, dont l’indépendance et la liberté sont garanties par la Constitution.

À toutes ces questions, le Conseil constitutionnel répondra. Mais comme nous partageons totalement l’objectif de transparence des comptes, nous voterons, malgré les questions qu’elle pose, cette proposition de résolution.

M. Jean-Jacques Urvoas, président de la commission des lois. Très bien.

M. le président. La parole est à M. André Chassaigne.

M. André Chassaigne. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, chers collègues, garantir l’intégrité des élus, et plus largement des responsables publics, est une exigence républicaine. Alors que nous sommes plongés dans une profonde crise économique, sociale et morale, redonner confiance au peuple et lever les suspicions qui pèsent sur les élus apparaissent, plus que jamais, comme un impératif démocratique.

Les différents scandales, passés et récents, ont légitimement entamé la confiance des Français dans leurs élus et dans leurs institutions, et il est aujourd’hui indispensable de la rétablir. C’est précisément l’ambition de cette proposition de résolution, relative à la transparence des finances des groupes parlementaires et, plus largement, à leur statut juridique.

Ce texte s’inscrit dans la logique de loi de 2013 relative à la transparence de la vie publique, qui a instauré des règles et procédures permettant de garantir l’intégrité des responsables publics.

La mise en place d’un dispositif de prévention des conflits d’intérêts ; l’amélioration de leur détection et de leur contrôle ; le renforcement des mesures tendant à la transparence financière et des dispositifs répressifs constituent les gages de l’impartialité de tous ceux qui exercent des responsabilités publiques.

Nous saluons cette proposition de résolution qui tend à imposer aux groupes parlementaires de l’Assemblée nationale de se constituer sous forme d’association. L’article unique de la présente proposition de résolution tend à modifier l’article 20 de notre règlement, relatif au secrétariat administratif des groupes parlementaires, afin d’y ajouter que chaque groupe doit être constitué sous forme d’association, présidée par le président du groupe et composée des membres du groupe et apparentés. Nous souscrivons aux implications qu’engendrera cette modification.

Ce nouveau statut associatif permettra, en effet, de soumettre les groupes à des obligations nouvelles décidées par le bureau de notre Assemblée le 23 juillet dernier, mais qui n’ont pas vocation à être inscrites dans notre règlement.

En premier lieu, définir et clarifier les conditions d’utilisation des dotations versées chaque année aux groupes parlementaires s’avère indispensable au regard de l’utilisation pour le moins inappropriée que des groupes importants ont pu faire de cet argent public. Ces dotations ne pourront désormais avoir que deux objets : financer l’activité des groupes et rémunérer leurs collaborateurs. Pour autant, vous vous en doutez, les petits groupes – pour autant que l’on puisse employer cette expression – ne peuvent faire une autre utilisation de leurs dotations aujourd’hui.

En deuxième lieu, les groupes parlementaires auront l’obligation de tenir des comptes, qui seront contrôlés par un commissaire aux comptes. Ce contrôle externe des comptes du groupe, réalisé par le commissaire aux comptes, sera complété par les habituels mécanismes de contrôle interne, propres à chaque association. En particulier, les comptes annuels et les rapports du commissaire aux comptes devraient être soumis à l’approbation de l’assemblée générale de l’association.

En troisième et dernier lieu, les comptes des groupes, accompagnés des rapports des commissaires aux comptes, seront rendus publics sur le site de l’Assemblée nationale.

Nous nous félicitons bien évidemment de cette réforme particulièrement consensuelle qui favorisera la transparence des finances des groupes parlementaires. Si la transparence n’est pas une fin en soi, elle constitue un moyen de rétablir la confiance des Français envers leurs élus et leurs institutions. (Applaudissements sur les bancs du groupe GDR.)

M. le président. La parole est à M. Pascal Popelin.

M. Pascal Popelin. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, agir pour contribuer à la moralisation du fonctionnement de notre démocratie est une tâche qu’il faut sans cesse remettre sur le métier. L’éthique et les principes le commandent en toutes circonstances.

L’état de l’opinion rend cette œuvre plus nécessaire encore, à l’heure où les Français sont chaque jour confortés – à un niveau de plus en plus préoccupant – dans l’idée, qui n’est pas nouvelle, selon laquelle ceux qu’ils sont de moins en moins nombreux à élire n’auraient jamais été aussi peu dignes de confiance.

Aujourd’hui, la défiance est générale, personne ne peut s’en abstraire. Ceux qui, par leurs actes, alimentent cette interminable chronique en portent bien évidemment la responsabilité première. Ceux qui la commentent à l’excès, souvent sans discernement, par ignorance ou à dessein, sont aussi comptables d’une situation qui menace désormais l’avenir même de la République. Ceux qui pensent qu’ils peuvent tirer un quelconque bénéfice politique lorsqu’un concurrent se trouve placé – à tort ou à raison – sur la sellette, se livrent à un petit calcul de courte vue.

La seule réponse qu’il convient d’apporter pour mettre un terme à ce climat irrespirable tient en peu de mots : des règles claires et strictes, un contrôle indépendant et efficace, des sanctions fermes et lourdes.

Ainsi doit être comprise l’ambition d’une République exemplaire. La République exemplaire, ce ne peut être une somme de personnes toutes exemptes du moindre reproche. La société humaine et la nature humaine n’ont pas été ainsi fabriquées. La République exemplaire, c’est une démocratie qui se donne les moyens de détecter les manquements, d’y mettre fin immédiatement et d’en éloigner les auteurs.

Depuis le début de cette législature, le Parlement y a amplement œuvré. Je pense en particulier à la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

M. Guy Geoffroy. La loi Cahuzac !

M. Pascal Popelin. Elle a donné naissance à la haute autorité du même nom, dont personne ne peut aujourd’hui douter de l’indépendance. Elle a inscrit dans notre droit la définition de ce qui doit être considéré comme un conflit d’intérêts. Elle a créé l’obligation pour les parlementaires et les principaux responsables de l’État de souscrire une déclaration d’intérêts, rendue publique depuis juillet dernier. Elle a instauré la vérification des déclarations de patrimoines, qui seront très bientôt consultables par les citoyens, une fois recoupées. Elle a rendu systématique l’examen de la situation fiscale des membres du Gouvernement, dans le mois suivant leur nomination. Elle a mieux encadré les dons des particuliers aux partis politiques, pour empêcher cette forme de détournement de la loi que constituait la multiplication des micro-partis. Elle a lourdement durci les sanctions pour ceux qui manqueraient à l’ensemble de ces règles.

Cette loi place enfin la France parmi les démocraties disposant des normes les plus avancées en matière de contrôle de l’intégrité de ses responsables publics, même si nos concitoyens n’en ont pas encore conscience.

Au sein de notre Assemblée, je rappellerai l’action déterminante de notre président pour instaurer l’équité dans la répartition de la réserve parlementaire, et la publication de son emploi.

Avec la proposition de résolution sur laquelle nous nous prononçons aujourd’hui, nous poursuivons ce chemin.

Je me réjouis que ce texte simple, qui vise à modifier l’article 20 du règlement de notre Assemblée pour rendre obligatoire la forme associative des groupes politiques, s’inspire des modalités de fonctionnement que le groupe SRC, notamment, a fait le choix de s’appliquer depuis 1988, c’est-à-dire depuis que des règles relatives au financement des partis politiques ont commencé d’être édictées, comme la rappelé M. le premier questeur.

Cette forme associative présente les garanties qu’une démocratie moderne est en droit d’attendre du fonctionnement d’une structure dont l’objet est certes spécifique, mais qui n’en demeure pas moins bénéficiaire de dotations publiques. Ces garanties tiennent au fonctionnement démocratique avec l’élection des responsables, au contrôle interne avec la présentation et l’approbation des comptes par une Assemblée générale, mais aussi au contrôle externe avec leur certification par un commissaire aux comptes.

Je me réjouis enfin que ce texte, porté par le président de l’Assemblée nationale dont le rôle décisif a été rappelé, les trois questeurs de notre Assemblée, ainsi que par l’ensemble des présidents de groupe, semble consensuel. Cela tranche heureusement avec la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, sur le vote de laquelle majorité et opposition ne s’étaient pas retrouvées.

M. Guy Geoffroy. C’est vrai !

M. Jean-Frédéric Poisson. Je l’assume !

M. Pascal Popelin. Le groupe SRC soutiendra donc bien évidemment ce projet de résolution, qui ne changera rien pour lui-même, puisqu’il est par avance en conformité avec cette modification, mais qui constituera, à n’en pas douter, une utile révolution pour d’autres. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Frédéric Poisson.

M. Jean-Frédéric Poisson. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le premier questeur et rapporteur de cette résolution, mes chers collègues, nous sommes amenés à débattre de ce sujet dans un contexte qui a été décrit par les orateurs précédents. Cette défiance générale qui affecte la société française porte en particulier sur les élus que nous sommes.

Même si nous ne partageons pas toutes les décisions qui ont été rappelées par Pascal Popelin et d’autres orateurs de la majorité avant lui, je remercie néanmoins mes collègues d’avoir manifesté depuis cette tribune que sans doute il y a peu de professions – si l’on peut parler de profession – qui se soient autant réglementées au cours des dernières années que celle de ceux qui exercent une activité parlementaire. Je tiens à les remercier d’avoir fait cet inventaire car que je pense que l’opinion le sait peu. Par la faute de quelques uns d’entre nous, l’opprobre a été jeté sur nous tous, ce qui est insupportable pour la majorité d’entre nous qui n’est pas concernée par ce genre de mésaction. Il est donc sain que l’on puisse rappeler à l’occasion de ce débat que les élus font aussi des efforts, qu’ils veillent à ce que l’exercice de leur activité se passe dans un cadre normal, et que de plus en plus fréquemment, nous faisons en sorte que ceux qui voudraient mal se comporter soient contenus, malgré la difficulté de l’exercice.

Je n’ai pas, comme le rappelait notre collègue Popelin, un enthousiasme fou pour le texte adopté par l’Assemblée sur la transparence financière, ni pour la publication du patrimoine des élus. Je m’en suis expliqué à cette tribune pendant les différentes lectures, et notre collègue Falorni a eu raison, à cet égard, de soulever les questions qu’il a posées lors de son intervention : nous devons toujours trouver un équilibre entre la contrainte qu’il faut faire peser sur ceux qui exercent des responsabilités publiques d’un côté – l’objectif de transparence peut répondre à cette contrainte – et la garantie absolue de la liberté d’action, de décision, de parole et de vote des mêmes élus.

Cet équilibre est difficile à trouver, il peut être atteint par des intentions de transparence qui seraient exagérées par rapport à l’activité de nos mandats respectifs. Dans ce cas précis, le cadre proposé respecte cet équilibre, et c’est la raison pour laquelle notre groupe votera cette résolution.

La modification du règlement qui est proposée fournit un cadre, c’est la première exigence. Des formalités accompagnent ce cadre : la limitation légitime, du fait du statut juridique des groupes futurs, du choix des dépenses qui pourraient être engagées par ces groupes, et les modalités de contrôle externes rappelées par les différents orateurs ainsi que la publication des comptes. Tout cela est très sain.

Le statut associatif laisse par ailleurs suffisamment de souplesse aux groupes pour décider eux-mêmes de leur organisation interne et de la manière dont ils entendent utiliser les dotations qu’ils reçoivent ou les cotisations. Toute cette souplesse est nécessaire, compte tenu de la nature de notre activité et des fluctuations de la vie politique qui bouleverse parfois assez rapidement la dimension des groupes politiques auxquels nous appartenons.

Il existe des interrogations juridiques, Olivier Falorni s’en est fait l’écho, et le travail en commission a également permis de les examiner. Il est ainsi possible de s’interroger sur le respect de la Constitution à l’égard du statut associatif, ou bien sur la manière dont on pourrait traiter la limitation de la constitution de réserves, et leur dévolution. Il y a là encore un problème d’équilibre à trouver, tous les élus locaux qui versent des subventions aux associations le savent bien. Peut-on pénaliser les bons gestionnaires, sachant toutefois que la collectivité n’est pas là pour permettre à des personnes morales de droit privé de constituer des matelas de trésorerie ? Il faudra donc maintenir un équilibre raisonnable.

En ce qui me concerne, sur ces différents sujets, je peux considérer avec les membres de notre groupe et son président Christian Jacob – cosignataire de cette résolution – que les réponses apportées en commission par le rapporteur suffisent à lever les interrogations que nous pourrions avoir, et je confirme donc que le groupe UMP votera cette résolution. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)

M. Bernard Roman, rapporteur. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Philippe Vigier.

M. Philippe Vigier. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, je tiens à saluer, au nom du groupe UDI, cette proposition de résolution marquée du sceau du consensus. Je salue également la volonté du président de l’Assemblée nationale et de l’ensemble des présidents de groupe, puisque cette proposition de résolution a été élaborée par le bureau, signée par tous les questeurs et l’ensemble des députés des groupes. Il existe donc une volonté commune de faire un pas de plus vers une meilleure gestion publique et vers la démocratie.

Pour l’UDI, la vitalité de la démocratie passe par l’exemplarité des élus de la République. Le respect de nos concitoyens, que nous représentons, passe par une transparence totale sur l’utilisation de l’argent public qui nous est confié pour assurer notre mission.

Nous sommes attachés au pluralisme, et nous considérons que la diversité des courants d’opinion constitue l’un des ferments de cette démocratie. Dans le respect des ces valeurs, que nous prônons depuis le début de cette législature, dans la continuité des propositions que nous avons toujours défendues, nous soutenons bien entendu cette réforme du règlement.

Aujourd’hui considérés comme des formations dépourvues de personnalité morale, comme le rappelait Bernard Roman, dotés d’un statut largement informel – voire incertain – les groupes parlementaires ont besoin d’être réformés et encadrés par un statut juridique précis afin de clarifier l’utilisation des dotations dont bénéficient chacun des groupes parlementaires depuis près de soixante ans pour assurer leur fonctionnement.

Si les conditions de création des groupes parlementaires et leurs prérogatives sont inchangées, en revanche la définition du statut associatif des groupes aura des conséquences indéniables sur le fonctionnement même de ces groupes et de notre démocratie, chacun doit en avoir conscience.

L’adoption de la forme associative conduira d’abord les groupes à formaliser davantage leurs modalités de gouvernance et de gestion au quotidien, ne serait-ce qu’en institutionnalisant la nomination, au sein de chacun des groupes, d’un président, d’un trésorier et d’organes délibérants. C’est d’ailleurs ce que nous voyons dans toutes les associations dont nous assistons aux assemblées générales.

L’adoption de la forme associative permettra aussi de sécuriser et de clarifier la situation juridique des collaborateurs de groupe. C’est un élément très important, dont nous avons eu l’occasion de débattre, monsieur le président.

Cette réforme du règlement permettra bien sûr de faire en sorte que les dotations attribuées aux groupes par l’Assemblée soient exclusivement destinées aux dépenses nécessaires à leur activité et à la rémunération de leurs collaborateurs. Cela tombe sous le sens, mais il n’est pas inutile de le rappeler ! Les groupes devront établir chaque année un bilan et un compte de résultat, qui seront contrôlés et publiés. Je suis très à l’aise sur cette question, car j’ai moi-même présenté les comptes du groupe UDI devant l’ensemble des parlementaires ; pour l’année 2014, ces comptes seront certifiés par un expert comptable, avant même que le règlement de notre assemblée ne l’impose.

Jean-Frédéric Poisson l’a très bien dit tout à l’heure, cette nécessaire transparence doit aller de pair avec la liberté d’activité des groupes et des associations. Bien que doté du statut d’association, chaque groupe demeurera libre de définir ses statuts et son règlement intérieur. Cette souplesse est indispensable, car il convient de préserver l’identité, la culture, l’histoire, la spécificité et l’indépendance des groupes auxquels nous appartenons.

C’est la raison pour laquelle le groupe UDI votera naturellement en faveur de cette proposition de résolution. Nous semons un nouveau petit caillou blanc sur le chemin de la transparence, de la démocratie et de la confiance, même s’il faudra encore beaucoup de petits cailloux blancs pour que cette confiance soit pleinement restaurée. En tout cas, c’est un acte fort que nous posons cet après-midi. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)

M. Bernard Roman, rapporteur. Très bien !

M. le président. La discussion générale est close.

La parole est à M. le rapporteur.

M. Bernard Roman, rapporteur. Sans vouloir abuser du temps de notre assemblée, il me semble important, monsieur le président, d’apporter quelques précisions de nature constitutionnelle et de répondre à un certain nombre d’interrogations qui viennent d’être exprimées.

J’aborderai d’abord les sujets évoqués par M. Alauzet. Monsieur le président, vous avez chargé le Bureau et le collège des questeurs de poursuivre la réflexion sur un certain nombre de problèmes. Vous avez d’abord demandé aux questeurs de préparer un rapport sur l’utilisation de l’indemnité de représentation et de frais de mandat, l’IRFM. Le déontologue travaille également, de son côté, sur cette question ; quant à nous, nous préparons le rapport que vous avez demandé au collège des questeurs.

Vous nous avez aussi demandé, monsieur le président, de poursuivre le travail relatif à la situation des collaborateurs des groupes.

M. Philippe Vigier. Très bien !

M. Bernard Roman, rapporteur. Cette question a été évoquée par plusieurs intervenants. Aujourd’hui, la gestion des collaborateurs des groupes est assurée par l’Assemblée nationale, mais leur prise en charge est assurée par l’Association des présidents de groupe. Le fait que chacun des groupes soit désormais doté d’un statut devrait permettre de sécuriser la situation de ces collaborateurs.

M. Philippe Vigier. Excellent !

M. Bernard Roman, rapporteur. M. Falorni a évoqué un ensemble de questions touchant à l’articulation et au point d’équilibre que nous avons cherché et que nous avons, je pense, réussi à trouver, entre le principe de liberté des partis et groupements politiques défini à l’article 4 de la Constitution et la contrainte qui caractérise le statut associatif dont nous proposons de doter les groupes politiques de l’Assemblée nationale.

Monsieur Falorni, vous avez d’abord posé la question du contrôle. Le règlement ne prévoit aucun contrôle particulier exercé sur les groupes par l’Assemblée nationale : ce type de contrôle reviendrait à remettre en cause le principe constitutionnel de liberté des groupements politiques. En revanche, comme nous l’indiquons dans l’exposé des motifs, cette proposition de résolution entraînera la mise en place d’un contrôle interne, exercé par les membres du groupe, puisque le statut associatif nécessitera la présentation du bilan, du compte de résultat et du rapport du commissaire aux comptes à l’assemblée générale de l’association constituée par les membres du groupe. Elle permettra aussi un contrôle externe, tant par le recours à un commissaire aux comptes, dont le rapport sera présenté en assemblée générale, que par la publication des comptes du groupe politique.

Vous avez eu raison de le souligner, monsieur Falorni, le plus beau contrôle externe qui puisse exister, c’est celui de la transparence absolue assurée par la publication intégrale des comptes des groupes politiques. Sur ce point, nous sommes tous tombés d’accord et avons trouvé le point d’équilibre entre le respect de la liberté des groupements politiques que constituent les groupes politiques, définie à l’article 4 de la Constitution, et la contrainte que représente la transparence.

Vous avez aussi évoqué, monsieur Falorni, la censure par le Conseil constitutionnel de la résolution adoptée à l’initiative du groupe écologiste en février 2013. Je veux revenir sur cette question, car nos débats font l’objet d’un compte rendu qui ne manquera pas d’être lu. La décision du Conseil constitutionnel était fondée sur la violation du principe d’égalité entre les groupes, et non sur celle du principe de liberté d’un groupement politique. La proposition de résolution dont nous discutons aujourd’hui est donc tout à fait différente de celle du groupe écologiste, qui était d’ailleurs, monsieur Falorni, la première tentative de modification du règlement de la législature – nous en sommes donc à la deuxième tentative, contrairement à ce que vous avez dit au début de votre intervention, et que vous avez ensuite vous-même rectifié.

Monsieur Chassaigne, je vous remercie d’avoir souligné que, même si la transparence n’est pas une fin en soi – nous en convenons tous –, elle est une condition de la confiance du peuple dans les élus. En ce domaine, nous avançons tous ensemble.

Merci, monsieur Popelin, d’avoir rappelé l’ensemble des avancées adoptées, depuis deux ans et demi, à l’initiative de la majorité – le rapporteur ne pouvait pas le faire, car il aurait été accusé de partialité –, mais aussi du président, sur un certain nombre de questions relatives au fonctionnement de notre assemblée et au statut des députés. Toutes ces avancées vont dans le sens de la transparence.

Monsieur Poisson, vous avez vous aussi beaucoup insisté sur le point d’équilibre que nous avons, je pense, collectivement trouvé. Je l’ai dit en commission des lois, lorsque nous avons évoqué pour la première fois cette question avec le président et certains membres du Bureau, nous avons d’abord envisagé de doter les groupes parlementaires d’un statut de parti politique. Or nous nous sommes très vite rendu compte que les contraintes pesant sur les partis politiques allaient bien au-delà de celles afférentes au statut associatif, que nous avons finalement proposé. Comme vous le dites, monsieur Poisson, cette proposition de résolution fournit un cadre. Mais ce cadre laisse la liberté la plus grande aux groupements politiques que constituent les groupes parlementaires, tout en instaurant les repères de transparence que nous souhaitions introduire dès l’origine.

Monsieur Vigier, vous avez vous aussi parlé d’exemplarité et de transparence. Vous avez souligné le fait que la définition des modalités de gestion des associations appartiendra aux groupes politiques, une fois le cadre mis en place.

Vous avez également évoqué la question des collaborateurs : je répète qu’il s’agit d’un sujet sur lequel le président nous a demandé de continuer à travailler, au-delà de cette proposition de résolution. Les questeurs ont été mandatés par le président, au nom du Bureau, pour poursuivre ce travail. Deux pistes sont envisagées. D’une part, nous cherchons une manière de sécuriser le statut des collaborateurs par rapport à leur groupe politique, qui est leur employeur, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui. La gestion continuerait d’être assurée par les services de l’Assemblée nationale ; elle ne reposerait pas sur les groupes politiques eux-mêmes, dont la structure est parfois bien trop légère pour pouvoir assurer cette fonction administrative. D’autre part, le président a demandé aux questeurs de présenter un rapport sur les modalités d’utilisation et de contrôle éventuel de l’IRFM, ce que nous aurons l’occasion de faire au Bureau dans les mois à venir.

Voilà, monsieur le président, mes chers collègues, les réponses que je tenais à apporter aux orateurs de la discussion générale. Je veux enfin me féliciter – et, par là même, féliciter le président, qui est à l’initiative de la proposition de résolution – du fait que ce texte ait recueilli le soutien unanime des présidents de groupe, et même celui des députés non-inscrits qui siégeaient à la commission des lois le jour où elle l’a adopté. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)

M. Jean-Jacques Urvoas, président de la commission des lois. Très bien !

M. Jean-Frédéric Poisson. Excellent !

Vote sur l’article unique

M. le président. Je mets aux voix l’article unique de la proposition de résolution.

(L’article unique est adopté à l’unanimité, ainsi que l’ensemble de la proposition de résolution.) (Applaudissements.)



Découpage des circonscriptions. Comment ?
Peut-on dire que l’application des lois est lente ?
Qui compose le gouvernement Philippe II ?
Quelles sont les dispositions qui figurent dans le projet de loi de confiance dans l’action publique ?
Comment réformer intelligemment le fonctionnement du Parlement ?
Que sont les ordonnances de l’article 38 de la Constitution ?
Projet de loi pour la confiance dans notre vie démocratique. Quelles avancées ?
Comment et sur quels principes s’organise le travail gouvernemental ?
Constitutionnaliser l’IVG ?
Moralisation de la vie politique. Quelles propositions ?
Qui compose le gouvernement E. Philippe ?
Gouvernement de coalition, de cohabitation, d’ouverture. De quoi parle t-on ?
Emmanuel Macron, huitième Président élu de la Cinquième République
Finale présidentielle : Macron - Le Pen
Période de réserve électorale. Fin de la propagande électorale.
Attentat : peut-on reporter la présidentielle à cause du terrorisme ?
La France a-t-elle besoin d’une 6e République ?
Le vote blanc. Réalité et problématique
Les "petits" candidats. Présidentielle 2017
Présidentielle 2017. 11 candidats
Présidentielle 2017. Le calendrier
Application des lois. De vrais progrès.
On parle XVe législature ?
L’empêchement d’un candidat à l’élection présidentielle. Décryptage.
La transparence appliquée au membres du Conseil constitutionnel. Peut-être...
Elections : transparence et probité
L’ubérisation de la politique et la tentation du trop de démocratie dite "participative"
Confiance accordée au gouvernement Cazeneuve.
C. Lagarde. Cinquième procès devant la Cour de Justice de la République
Remaniement gouvernemental. Quinquennat. Et de trois !